Presupuesto Participativo

ANTECEDENTE

El nuevo proceso de descentralización en el país, trajo consigo un marco normativo que incorpora la participación ciudadana en la toma de decisiones para la gestión local. Esta presencia se da a través de los procesos de planificación concertada del desarrollo (Planes estratégicos y operativos) y la programación del presupuesto público (Presupuesto Participativo). Para lograrlo se han modificado y promulgado nuevas leyes nacionales. Después de una reforma constitucional y la aprobación de la Ley de Bases de Descentralización, se ha dado forma al marco general necesario para avanzar en este proceso tanto en el terreno político como fiscal e institucional.

El antecedente inmediato del desarrollo de los procesos participativos a mayor escala han sido las experiencias de gestión local participativa de los años 80 y 90s en el ámbito de local, que contaron con el apoyo de los organismos no gubernamentales de desarrollo y de las agencias de cooperación internacional. Incorporar la participación ciudadana en la toma de decisiones en la gestión local y regional y convertirla en política de estado significa vencer aún muchas resistencias de diversos actores y en varios ámbitos donde ello es visto como un riesgo para la eficiencia y eficacia de la democracia. En el debate está la aparente contradicción entre la representatividad y la participación universal.

El proceso de descentralización en el país

El Perú es uno de los países más centralizados de la Región. A pesar de poseer más de 2,000 gobiernos municipales, éstos apenas manejan el 5% del presupuesto de la república. El gobierno central concentraba, en el año 2000, el 87% de los ingresos públicos después de las transferencias de ley, frente al 65% en promedio de gobiernos de países medianos y grandes de la Región y 54% en países desarrollados. A nivel del gasto público se daba el mismo comportamiento, para el mismo año, los gobiernos locales, fueron responsables del 12% del gasto total, frente al 34% en América Latina y al 43% en los países desarrollados.

El retorno de nuestro país a los cauces democráticos trajo consigo una ambiciosa política de democratización y reforma del Estado que pretendía desde la independencia del Poder Judicial y del Poder Legislativo, hasta la modernización del Poder Ejecutivo, pasando por el ansiado proceso de descentralización, reclamo permanente de las poblaciones del interior del país que ningún político que asumiera el gobierno podía dejar de atender. Un amplio espectro de fuerzas políticas y sociales del país sumó voluntades para que se avanzara en esta línea. La firma del Acuerdo Nacional suscrito, en julio del 2001, por todos los partidos políticos, después de una intensa consulta con la sociedad civil, sella esta primera etapa de intención de trabajar todos por la reorganización del Estado. Y ello se produce en un contexto que no ofrecía las mejores condiciones. El país venía, además de una crisis política, de un período de paralización económica.

Este nuevo intento por la descentralización del país, tiene como antecedente inmediato la experiencia desarrollada a fines de los 80s (1985-1990). En este período se desarrolló un proceso que presentó graves problemas de diseño: el primero de ellos tiene que ver con una creación compulsiva de 12 regiones en las que se aglomeraron los 25 departamentos existentes históricamente, generándose pugnas por la influencia política y el reparto presupuestario entre éstos en el seno de los gobiernos regionales; y el segundo está asociado al régimen fiscal desordenado e inconsistente con las responsabilidades transferidas. En 1992 este proceso fue revertido suspendiendo las administraciones regionales y sustituyéndolas por un sistema de administración desconcentrada del gobierno central en cada departamento: los Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR).

El Estado peruano también ha presentado a lo largo de su historia un grado muy bajo de rendición de cuentas debido a las deficiencias de las instituciones democráticas. Poca transparencia y lentitud para atender a los ciudadanos y para facilitar la comunicación interna de la administración nacional. A fines de los noventa, los mecanismos de control y la democracia se vieron seriamente afectados por una década de violencia política y otra década de autoritarismo y corrupción generalizada. Nunca se logró percibir un Estado al servicio de sus ciudadanas y ciudadanos, que promueva la igualdad de oportunidades entre todos los sectores de su población, que viera a las peruanas y peruanos, sin exclusión alguna, como individuos con derechos.

Esta deformación del Estado se vio reflejada también en el deterioro de capacidades institucionales de la administración pública. Las reformas de modernización y descentralización se truncaron definitivamente a mediados de los noventas, producto de la falta de voluntad política del gobierno fujimorista. Hacia fines de los noventa se dieron algunos avances, especialmente en el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), que entre otras acciones implantó un sistema integrado de administración financiera (SIAF) en todos los organismos del gobierno central.

El Congreso ratifica, en marzo del 2002, una reforma constitucional en la que se crean los gobiernos regionales (esta vez con base en los departamentos), se define su estructura política básica, se prevé la transferencia gradual de funciones a estos niveles de la administración y se establece el principio de diseño de presupuesto públicos participativos, entre otros temas.

Para que la transferencia de funciones y recursos se realice de manera exitosa, estas administraciones deben contar con recursos humanos adecuados, capacidad institucional y herramientas gerenciales para fortalecerse institucionalmente. El Consejo Nacional de la Descentralización previó un Plan de Capacitación que no ha avanzado hasta el día de hoy en su efectiva aplicación.

Los gobiernos municipales, cada vez más debilitados, aún se rigen por reglas de funcionamiento que no estimulan la recaudación tributaria propia y que restringen su autonomía gerencial. Hay evidencias claras de escasa capacidad de gerencia en muchos gobiernos locales, así como la falta de herramientas necesarias para una adecuada prestación de servicios. Especialmente los distritos, por su tamaño, tienen en muchas ocasiones carencias notorias de capacidad de gestión. Existe alguna evidencia de que el endeudamiento interno de varios municipios puede ser considerable, debido principalmente a sus pasivos en jubilaciones y prestaciones sociales no bien documentadas y carentes de respaldo financiero, haciéndoles imposible enfrentar problemas serios como los del desempleo, la pobreza y el desarrollo

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