TRABAJO PRÁCTICO ADMINISTRATIVO - Empleo Público

TRABAJO PRÁCTICO ADMINISTRATIVO 2

Los empleados públicos en Argentina poseen un status jurídico diverso respecto a los trabajadores del sector privado. En primer lugar, poseen una protección especial a partir de lo indicado en el art. 14 bis de la Constitución Nacional, denominada estabilidad propia, por medio de la misma, el estado no puede válidamente prescindir de los servicios de un agente que hubiera alcanzado estabilidad, si no existe una falta imputable al agente, y previo realizarse un procedimiento denominado sumario administrativo.

En segundo lugar, su régimen jurídico depende de leyes o estatutos específicos, dictados por el estado nacional o provincial, según dependan de tales jurisdicciones, y en su caso también puede ser por el estado municipal. La legislación laboral ordinaria que dicta el Congreso de la Nación, en virtud del art. 75 inc. 12 de la Constitución Nacional, que como tal se aplica en forma uniforme en todo el país, excluye explícitamente de su ámbito de aplicación a los empleados públicos (art. 2 inc. a) de la Ley de Contrato de Trabajo. En este sentido, la mayoría de la doctrina entiende que la relación de empleo público forma parte del ámbito del Derecho Administrativo, más allá que por su especificidad en algunos casos, deban aplicarse en la relación algunos principios del derecho laboral

El régimen disciplinario del empleado público en argentina pertenece al Derecho administrativo, dentro de la especialidad que posee el Derecho administrativo sancionatorio, y las normas que lo rigen son las leyes de empleo público de cada jurisdicción, ya sea para la cuestión de fondo, es decir las obligaciones que poseen los mismos que pueden dar lugar al inicio de un procedimiento sancionatorio, como aquellas que rigen el procedimiento en los casos en que para aplicar sanciones se deba poner en marcha un procedimiento especial, generalmente denominado sumario administrativo.

En el caso de la administración pública nacional, rige la Ley 25.164 que aprobó el marco regulatorio del empleo público, y su Decreto Reglamentario 1421/02. En su art. 17, el marco regulatorio garantiza la estabilidad y sus implicancias, en los arts. 23 a 25 indica los deberes y prohibiciones que poseen los empleados, y en los arts. 27 a 38 reglamenta el régimen disciplinario, indicando los derechos de los empleados en el procedimiento disciplinario, tipos de sanciones, causas para imponerlas, medidas preventivas, y los casos en que se resulta obligatorio realizar un sumario administrativo para aplicar las sanciones.

El  procedimiento específico del sumario administrativo se encuentra normado en el Decr. 467/99, que aprobó el Reglamento de Investigaciones Administrativas.

Si bien el Decr. 467/99 es anterior al dictado de la Ley 25.164 se continúa aplicando, como se hiciera durante la vigencia de la ley 22.140, en una clara señal de la autonomía del régimen procesal del procedimiento disciplinario, que lógicamente debe respetar los derechos que consagra la norma de fondo.

Las sanciones para los empleados públicos en general, y para los de la administración nacional en particular, son de cuatro tipos: apercibimiento, suspensión, cesantía y exoneración. La primera es una advertencia, sin mayores efectos que constituir un antecedente a la hora de merituar la aplicación de una nueva sanción, ya que debe tenerse en cuenta para graduar la misma, o en su caso para las vicisitudes de la carrera administrativa (promociones, calificaciones, etc.).

La suspensión, además del antecedente, posee efectos directos patrimoniales, ya que puede ser de entre 1 a 30 días y su imposición implica la no percepción de haberes durante su ejecución; además se debe tener en cuenta que la sumatoria de días de suspensión durante un período de 12 meses, puede acarrear la cesantía.

La cesantía y la exoneración son las sanciones expulsivas, es decir aquellas que afectarán directamente el derecho a la estabilidad del empleo público, ya que pondrán fin a la relación de empleo, en contra de la voluntad del agente, sin que medie una causa médica (incapacidad), de edad (jubilación), o de servicio (disponibilidad). La diferencia entre ambas surge del tiempo que exige cada una para una rehabilitación que permita en el futuro acceder a un puesto en la administración pública a quien se le haya impuesto tal tipo de sanción, de acuerdo a lo que indica la Ley 25.164.

La cuestión cobra importancia a la hora de determinar las garantías que se deben respetar a la hora de tramitar los sumarios administrativos disciplinarios destinados a investigar conductas de los agentes públicos, así como la aplicación de ciertos principios específicos del Derecho Penal en la determinación de las conductas que son sancionables. Esta cuestión se torna interesante, y permite renovar el debate sobre cuestiones discutidas ampliamente, a la luz de institutos como la Tutela Judicial y Administrativa efectiva, la operatividad de los Tratados de Derechos  Humanos  con  jerarquía  constitucional  y  el  denominado  control de convencionalidad.

“El art. 18 de la Constitución Nacional constituye una de las máximas garantías de la libertad personal, frente al abuso del poder y más allá de los legítimos derechos de la sociedad de defenderse de la acción delictiva”

 Del art. 18 de la Constitución Nacional se desprende un régimen de derechos, expresos e implícitos “estableciendo para su salvaguarda un sistema de garantías” en conjunto con los arts. 16 y 19 y a su vez ampliado por los instrumentos internacionales de derechos humanos con jerarquía constitucional, que se esparce por todo el orden jurídico, constituyendo la denominada tutela judicial efectiva, que incluye las fases de acceso al juez natural, el debido proceso y la sentencia constitucional.

La Ley 25.164 impone la obligación de realizar un sumario administrativo cuando la sanción sea mayor a los 5 días de suspensión, y para el caso de cesantía, lo exceptúa en algunas causas objetivas (art. 35, para el caso de abandono de servicio, acumulación de inasistencias injustificadas o de sanciones suspensivas). Esto no exime, que en un procedimiento que no sea un sumario administrativo, para imponer una sanción, le asegure al interesado la posibilidad de producir un descargo y ofrecer pruebas, así como articular los recursos que considere necesarios .

Habiendo visto la relación entre tipicidad y fin de la sanción administrativa, y en qué casos la pregunta sobre este último aspecto cobra relevancia, debemos sumar la motivación del acto administrativo que impone la sanción, para poder advertir la importancia de la plena realización de las garantías que revisten los derechos humanos en el siglo XXI en el procedimiento sancionatorio.

La motivación del acto administrativo es uno de los elementos fundamentales del mismo, ya que sin motivación, o con una motivación insuficiente el acto deviene nulo. En el caso de una sanción administrativa, el sumario administrativo es el procedimiento que sostiene la motivación del acto que finalmente impone la sanción y aquel que resguarda los derechos del debido proceso que consagran expresamente los regímenes disciplinarios.

La manera en que se desarrolle este procedimiento es fundamental, en relación al espacio discrecional que posee la administración, en virtud de la flexible tipificación de la sanción administrativa. La administración posee una amplia discrecionalidad en algunos casos, ya que sobre una misma falta, por ejemplo incumplir la prestación del servicio en forma eficiente, puede dar lugar a un apercibimiento o a una cesantía, de acuerdo a la Ley 25.164. Nótese la obvia diferencia de los bienes jurídicos afectados, y el diferente fin que posee una y otra sanción, a pesar que la norma (no prestar el servicio eficientemente) que la habilita es la misma.

Retomando lo que se mencionara respecto de la garantía de la tutela judicial efectiva, integrada por el acceso al juez natural, el debido proceso y la sentencia constitucional, se puede decir que dichas categorías son trasladables sin esfuerzo al procedimiento del sumario administrativo, y en general son receptadas formalmente en todos los reglamentos de investigación de las diferentes administraciones. Sin embargo, lo que deviene fundamental, es el cumplimiento material de dicha tutela.

Suponiendo que la competencia del órgano administrativo que ordenó el sumario administrativo y dictó el acto administrativo que lo finalizó, y ante la inexistencia de causales de recusación del instructor, podemos suponer que la garantía de acceso al juez natural se encontraría cumplida en el procedimiento sumarial. Está claro que en esta garantía, el principal problema que se presenta es que la nota de imparcialidad que exige el juez natural, en el caso del sumario administrativo, quien hace las veces de juez de instrucción es el instructor, y quien cumple el rol de tribunal o juez de sentencia, es la autoridad administrativa que puede válidamente imponer la sanción. El instructor actúa bajo las órdenes de quien debe dictar el acto sancionatorio, con lo cual existe una relación de dependencia que podría afectar su accionar. Las leyes de procedimiento contienen la posibilidad de la recusación con causa, a los fines de superar una posible parcialidad respecto al sumariado, pero está claro que existe una relación con la administración, que finalmente impondrá la sanción. Sin dejar de reconocer esta dificultad, es la propia actividad del instructor la que debe establecer la garantía de imparcialidad, al asegurar que todos los aspectos del debido proceso que se detallan más adelante se encuentren presentes en el sumario que se realice.

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