DOCUMENTOS ADMINISTRATIVOS

DOCUMENTOS ADMINISTRATIVOS

Los documentos administrativos se definen como el soporte material por el que se materializan los actos administrativos.

Cumple por tanto dos funciones; por un lado es un instrumento de constatación que permite comprobar el desarrollo de una actuación administrativa y por otro es un instrumento de comunicación, ya que los documentos administrativos permiten la traslación del contenido de los actos a otros órganos o unidades de la Administración o a terceros interesados, ya sean personas jurídicas, públicas y privadas o personas jurídicas naturales.

1.1 DEFINICIÓN DE DOCUMENTO ADMINISTRATIVO

Los diccionarios de nuestra lengua, con ligeras variaciones, definen el documento en general como «Escrito en el que constan datos fidedignos, que sirve de prueba o testimonio, o que proporciona una información, especialmente de carácter histórico, oficial o legal».

Por su parte, las ciencias documentales se refieren a documento como «La combinación de un soporte y la información registrada en él, que puede ser utilizado como prueba o para consulta»1.

Los elementos esenciales que aparecen en cualquier definición de documento son: su condición de soporte material sobre el que se registra determinada información para transmitir o dejar constancia, con una finalidad conservacionista y probatoria.

Para obtener una definición completa de documento administrativo, hay que considerar, por una parte, su papel esencial de la actividad administrativa, pues es el testimonio material de dicha actividad; por otra, las peculiares circunstancias comunicativas en que se producen los documentos. El documento administrativo es el soporte en que se materializan los actos de la Administración pública, la forma externa de dichos actos. Por su parte, el art. 46.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimentales.

La incorporación de las técnicas electrónicas, informáticas y telemáticas a la actividad administrativa, en especial a las relaciones entre los ciudadanos y las Administraciones públicas ha obligado a ampliar el concepto de documento, definido en el art. 3 del Real Decreto 263/1996, por el que se regula la utilización de técnicas electrónicas, informáticas y telemáticas por la Administración General del Estado como: «Entidad identificada y estructurada que contiene texto, gráficos, sonidos, imágenes o cualquier otra clase de información que puede seextraída e intercambiada entre sistemas de tratamiento de la información o usuarios como una unidad diferenciada»

1.2 FUNCIONES DEL DOCUMENTO PÚBLICO

Dos son las funciones que cumplen los documentos:

Función de constancia. La Administración pública forma parte del poder ejecutivo y, como institución representante de la autoridad, goza de la presunción de veracidad, de objetividad y de sometimiento al ordenamiento jurídico en todos sus actos. El medio que acredita el cumplimiento de dicha obligación es la materialización de los actos, es decir, su expresión documental.

El documento es también una garantía de la pervivencia y la conservación de dichos actos para demostrar su existencia, sus posibles errores o vicios y sus efectos, sean jurídicos, administrativos o meramente informativos.

El registro material de los actos administrativos en soportes estables permiten garantizar el acceso de los ciudadanos a los registros y archivos de las Administraciones públicas, derecho previsto en el art. 35 h) de la LRJ-PAC.

Función de comunicación. Aparte de su función testimonial, el documento es la voz con que la Administración se comunica con los ciudadanos, con otras entidades y con los distintos órganos que la integran. Los documentos sirven, pues, de vehículo de comunicación.

1.3 CARACTERÍSTICAS

Las características de los documentos pueden dividirse en externas e internas, según se refieran a su estructura física o a su contenido sustantivo:

1.3.1 Caracteres externos: clase y soporte

a) La clase. Está determinada por el procedimiento empleado para transmitir la información. Los documentos pueden ser textuales, si la información se transmite mediante texto escrito (manuscrito, mecanografiado o impreso); también pueden ser

Iconográficos (mapas, planos, dibujos, fotografías...); sonoros, o electrónicos e

Informáticos (generados en el entorno de los ordenadores: disquetes, CD-ROM, etc.)

b) El soporte. En la Administración ha sido predominante -y sigue siéndolo- el documento de texto sobre el soporte de papel, hasta el punto de identificar el documento administrativo con el documento escrito. Pero la implantación de las nuevas tecnologías exige alternativas para mejorar y modernizar el servicio público.

Aunque la pervivencia de la escritura como código de transmisión parece asegurada, los nuevos soportes requieren codificaciones diferentes de la escritura -los códigos de barras, por ejemplo- para ser descodificados por el destinatario

1.4 FUNDAMENTACIÓN JURIDICA

El derecho del administrado de acceder a los documentos que obran en su expediente.

El Tribunal Constitucional ha señalado que el derecho fundamental aldebido proceso reconocido en el inciso 3) del artículo 139° de laConstitución no sólo tiene una dimensión judicial sino que también esaplicable a los procedimientos administrativos2. Este derecho implica elcumplimiento de todas las garantías, derechos, requisitos y normas de orden público que deben observarse en las instancias procesales de todos

los procedimientos, a fin de que las personas estén en condiciones de defenderadecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos.

En esa medida, el derecho a la defensa, reconocido en el artículo 139°,inciso 14) de la Constitución, constituye un derecho fundamental denaturaleza procesal que conforma el ámbito del debido proceso y que consiste en la facultad de toda persona de contar con el tiempo y los mediosnecesarios para ejercer su defensa en todo tipo deprocesos, incluidos los administrativos4, lo cual implica, entre otros aspectos, el derecho del

administrado de poder controlar la actuación probatoria.

En efecto, la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley Nº 27444,ha establecido que por el principio del debido procedimiento losadministradostienen el derecho a ofrecer y producir pruebas, que consisteen el derecho a presentar material probatorio, exigir que la administraciónproduzca y actúe las pruebas ofrecidas y a contradecir aquellas que otroadministrado o la Administración considere relevante para resolver elasunto, asimismo, comprende la facultad de controlar el ofrecimiento y laproducción de la prueba, tanto la suya como de la Administración.

Precisamente, para que el administrado pueda en la fase instructora delprocedimiento administrativo controlar la actuación probatoria de laautoridad administrativa, la Ley Nº 27444 ha regulado en el inciso 3) delartículo55º6 y en el artículo 160º7, el derecho del administrado de acceder en cualquier momento, de manera directa y sin limitación alguna a la información que obra en el expediente, salvo aquella información que por ley se encuentra exceptuada de ser entregada, así como, elprocedimiento para dicho acceso8.

Cabe señalar, que otras normas que regulan materias específicas contienenuna regulaciónsimilar. Así, el artículo 130°9 del Decreto Supremo Nº 19-90-ED, Reglamento de la Ley General del Profesorado, reconoce el derechodel profesor incurso en un procedimiento administrativo disciplinario a tomarconocimiento de los antecedentes que dan lugar a dicho procedimiento.

2.- La no aplicación de la Ley N° 27806

Si bien el artículo 160º de la Ley Nº 27444 establece que los administrados,sus representantes osu abogado, tienen derecho de acceso al expedienteen cualquier momento de su trámite, así como, a sus documentos,antecedentes, estudios, informes, pudiendo obtener copia de éstos aexcepción deaquellas actuaciones, diligencias, informes o dictámenes que contienen información que“puedan afectar su derechoa la intimidad familiaro personal” y a las que expresamente se excluyen por ley o por razones deseguridad nacional deacuerdo a lo establecido en el inciso 5) del artículo 2ºde la Constitución, dicha excepción no está referida al administrado que es titular delprocedimiento.

En efecto, una interpretación sistemática tanto del citado artículo como delinciso 3) delartículo 55º y del inciso 2) del artículo 51º10 de la Ley Nº 27444nos permite señalar que elacceso a un expediente en trámite es derecho

del administrado titular del procedimiento, ya sea que lo haya iniciado parael reconocimiento de sus derechos individuales o colectivos o se encuentreincurso en un procedimiento que la Administración inicio de oficio (porejemplo, un procedimientosancionador o disciplinario), así como de aquel administrado que tiene legítimo interés en unprocedimiento administrativo pese a no haber iniciado el mismo pero cuyos intereses se pueden verafectados por la decisión que vaya a tomar la administración y de los abogados o representantes de éstos . Por ello no se podría denegar al administrado titular delprocedimiento dicha información,

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