El control de la acción pública y su evolución

El Estado ya no dispone del monopolio de la acción pública. La gobernanza consiste en organizar el diálogo entre las distintas categorías de actores ahora involucrados en la acción pública (sociedad civil, instituciones públicas, sector privado, ciudadanos). En el marco de su programa “Coproducción de la acción pública”, el IRG se interesa por esos procesos de interacción entre las instituciones públicas y los actores no estatales (organizaciones sociales, actores económicos, etc.). Para profundizar su reflexión sobre los efectos de esos espacios pluriactores, el Instituto quiere ocuparse en particular de los procesos que permiten fortalecer la responsabilización (1) de todos los actores de la acción pública.

El control de la acción pública es uno de los medios de dicha responsabilización. A través de sus distintas modalidades, permite reforzar la eficacia y el impacto de la acción pública, contribuyendo especialmente a reducir el desfase, constatado con mucha frecuencia, entre los objetivos enunciados por las políticas públicas y los resultados de su implementación. Más globalmente, es un factor importante de reconexión entre las poblaciones y las instituciones y, por lo tanto, de legitimación de estas últimas.

1. El control de la acción pública y su evolución

El control de la acción pública designa al conjunto de las prácticas, colectivas o no colectivas, sectoriales o generales, que apuntan a garantizar la responsabilización de los actores involucrados en la gestión de los asuntos públicos, en particular a través de una mayor transparencia. La actividad de control busca informar, a veces alertar pero también influenciar u orientar la acción pública. El objetivo de dicho control es conseguir una acción pública más eficaz y legítima, es decir, en adecuación con el marco legal pero también con las demandas de las poblaciones.

Mientras que antiguamente el control era esencialmente efectuado por instituciones públicas independientes sobre instituciones estatales, ahora tiende a ser ejercido por una diversidad de actores y a focalizarse más generalmente en la implementación de una acción pública.

1.1. Ampliación de los actores que ejercen el control de la acción pública

El control de la acción pública es ejercido tradicional y generalmente de modo “horizontal” por instituciones públicas. Tal es el caso por ejemplo del control parlamentario, del control judicial, del control de las finanzas públicas y, más generalmente, de las distintas formas de control administrativo.

En estas últimas décadas se ha desarrollado con fuerza una nueva forma de control de la acción pública “vertical”: se trata del “control ciudadano”, a veces denominado “control social”. Es una práctica de participación activa que permite a ciudadanos, organizaciones sociales o medios de comunicación, controlar el desenvolvimiento de los asuntos públicos pidiendo a los decisores públicos que rindan cuentas (2) de sus acciones. A través de una amplia gama de acciones, el objetivo es velar por un uso de los recursos públicos (humanos y financieros) que se inscriba dentro de políticas que respondan a las necesidades y aspiraciones de las poblaciones.

El surgimiento y la generalización de estas nuevas prácticas han sido ampliamente facilitados por agencias internacionales de cooperación (PNUD, Banco Mundial en particular) que pusieron de relieve el concepto de “responsabilización social” (social accountability) con el fin de fortalecer la demanda a favor de una gobernanza más democrática. Algunos convenios internacionales (como el convenio de Aarhus) tienden asimismo a favorecer una fuerte implicación de los actores no estatales en el control de las políticas públicas. Al mismo tiempo, a nivel nacional, algunas legislaciones abrieron un espacio favorable a las iniciativas de control ciudadano (como la Constitución de 1991 en Colombia, o las leyes relativas al acceso a la información pública en muchos países).

Múltiples dispositivos y modalidades de control ciudadanos nacieron pues en muy variados sectores y en diferentes escalas territoriales de la acción pública. El control ciudadano se convirtió entonces en una parte integrante de la actividad de numerosas organizaciones de la sociedad civil. Éstas, estructuradas en redes a nivel nacional e internacional, jugaron un papel crucial en la multiplicación de esos dispositivos, reivindicando un papel de pleno derecho en el control de la acción pública.

El control de la acción pública es ejercido entonces de ahora en adelante por un espectro ampliado de actores, públicos y privados. Esta nueva dimensión pluriactores del control se manifiesta de manera diferente según los contextos: desde un control ejercido en paralelo por los distintos tipos de actores (organismos públicos, organizaciones de la sociedad civil, ciudadanos) hasta, en contados casos, un control conjunto que los involucra a todos.

1.2. Paso del control de la institución pública al control de la acción pública

La multiplicación de los actores de la “gobernanza” y su complejización han hecho evolucionar las problemáticas propias de la responsabilidad de la acción pública. En el contexto actual, algunos servicios públicos son ejecutados por ejemplo por actores privados, ya sean empresas u organizaciones de la sociedad civil. Dentro de esta lógica, el control de la acción pública implica de ahora en más pedir que rindan cuentas todos los actores involucrados y no ya solamente un actor en particular. Los actores estatales ya no pueden por lo tanto, teóricamente, ser considerados como los únicos responsables de la implementación de las políticas públicas. Esto implica una evolución de la forma y de las modalidades del control que prevalecían hasta ahora.

Se trata de pasar actualmente del control de una institución pública al control de una acción pública llevada adelante en un contexto dado. Las modalidades del control variarán entonces en función de la naturaleza de la acción pública en juego (política pública del agua,

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