Economía y Sociedad

Presentación

En la década de los noventa, la administración de Fujimori liberalizó los

mercados y privatizó las empresas públicas, reduciendo la participación del

Estado en la economía. Para compensar a la población más vulnerable,

desarrolló diversos programas sociales, inspirados en el concepto de

focalización. En efecto, el discurso oficial resaltaba la necesidad de utilizar los

recursos escasos de la manera más eficiente posible, de modo que se dirigieran

exclusivamente a los sectores más pobres de la población. En este contexto, el

gasto anual en proyectos de ataque a la extrema pobreza subió de US$ 318

millones en 1993 a US$ 1.006 millones en 1995, oscilando alrededor de esta

última cifra hasta el año 2000.

La eficiencia, el impacto y hasta la motivación de estos programas han sido

cuestionados. Gran parte del gasto llegó finalmente a hogares que no eran

pobres (problemas de filtración), mientras que al mismo tiempo muchas de las

familias pobres no resultaron beneficiadas (subcobertura). Aunque se gastó más

de US$ 5 mil millones solo durante el segundo gobierno de Fujimori, las cifras

de pobreza permanecieron en un nivel preocupante: para el año 2000, el 54% de

la población era pobre y 15% lo era en extremo, según Cuánto. En las zonas

rurales, 7 de cada 10 peruanos eran pobres y la mitad de ellos indigentes.

Esta edición de Economía y Sociedad resume seis trabajos dedicados al tema. El

primero es un recálculo de las cifras oficiales de pobreza y los otros cinco

examinan tópicos de focalización, gestión y supervisión de los programas

sociales en general, así como algunos casos en particular. Estos últimos cinco

artículos sintetizan los resultados de la Red de Pobreza del CIES, conformada

por investigadores de GRADE y el Instituto Apoyo, con el auspicio de la

cooperación de Canadá. A continuación se reseña brevemente el contenido de

las seis contribuciones.

En el Perú se manejan dos estimaciones de la pobreza: la oficial, del INEI y la

del Instituto Cuánto, ONG especializada en medición estadística. Existía una

diferencia muy significativa entre ambas fuentes: la incidencia de la pobreza en

1997 era 37,7%, según el INEI y 50,7%, según Cuánto. En términos absolutos,

para el INEI había tres millones menos de pobres. La opinión pública y la

comunidad académica no confiaban en estas cifras y preferían usar las de

Cuánto. La nueva administración del INEI decidió realizar una evaluación

independiente a estas estadísticas oficiales, a cargo del investigador Javier

Herrera (IRD, Francia) en interacción con una mesa de expertos promovida por

dicho Instituto y el Consorcio. Su trabajo explica la metodología utilizada

previamente por el INEI para medir la incidencia de la pobreza, precisa sus

debilidades, propone las correcciones metodológicas del caso y estima una

nueva serie desde 1997. Según el nuevo cálculo, entre 1997 y 2000, la incidencia

de la pobreza aumentó en casi 6 puntos, al pasar de 42,7 a 48,4%.

Los mapas de pobreza han sido el principal instrumento para la focalización del

gasto público. La investigación de Escobal, Torero y Ponce (GRADE) presenta

un método para generar mapas de pobreza en distintos niveles de agregación

geográfica (departamental, provincial y distrital), utilizando dos fuentes

distintas: los censos, que no incorporan información sobre consumo, y las

encuestas de hogares, que sí incorporan esta información, pero son

representativas únicamente en niveles elevados de agregación geográfica. El

trabajo realiza un aporte metodológico que permitirá una actualización

continua de este instrumento de focalización, así como su validación en

distintos niveles de agregación geográfica. Adicionalmente, se lleva a cabo una

aplicación práctica de tal metodología.

El gasto social no llega siempre a los más necesitados. Por ejemplo, en 1997, un

alto porcentaje de los hogares que recibieron transferencias del sector público

en alimentos, educación y salud, fueron no pobres: 38, 43 y 58%,

respectivamente. Este alto nivel de filtraciones sugiere que un sistema de

identificación individual de beneficiarios podría mejorar la selectividad de estos

programas. El trabajo de Valdivia y Dammert (GRADE) elabora un modelo

para identificar el nivel socioeconómico de los individuos, a partir de las

características más observables de los hogares, para luego determinar si son o

no pobres (extremos y no extremos). Con un sistema de este tipo, podría

ahorrarse hasta 25% en las transferencias de alimentos, 16% en educación y 41%

en salud ambulatoria.

A mediados de la década de los noventa, la administración pública peruana

intentó introducir sistemas de monitoreo y evaluación de los programas y

proyectos públicos, con énfasis en los sociales, dado el crecimiento rápido del

gasto en este campo y las críticas a su eficiencia. El trabajo de Ortiz de Zevallos,

Sandoval y Husni (Instituto Apoyo) analiza el estado de estos sistemas de

monitoreo y evaluación, tomando veinte proyectos que en el presupuesto del

año 2000 significaban US$ 770 millones. Entre otros hallazgos, el estudio

encuentra que los proyectos más grandes tienen los peores sistemas de

monitoreo y evaluación. Conforme a lo esperado, los proyectos con

financiamiento externo cuentan en mayor grado con estos sistemas, pero a la

vez muestran mayor rigidez para introducir cambios, como consecuencia de

recomendaciones de la supervisión.

Desde su creación en 1991, Foncodes ha financiado aproximadamente US$ 1.300

millones en más de 33.000 proyectos. La investigación de Alcázar y

Wachtenheim (Instituto Apoyo) estudia qué condiciones y prácticas fomentan

el éxito o fracaso de los proyectos. Los autores exploran factores como la

gestión, la capacitación, la participación de la comunidad, su capacidad

organizativa, así como las características de los proyectos y de la misma

comunidad. Para ello, utilizan los datos de tres encuestas a un total de 735

proyectos implementados entre 1994 y 1999, sobre cuya base se estimó un

modelo econométrico.

Finalmente, la investigación de Saavedra y Suárez (GRADE) muestra cómo el

gasto total en educación en el año 2000 llega a US$ 3.364 millones, de los cuales

una cuarta parte va al sistema privado. Sin embargo, la educación pública dista

de ser gratuita y el aporte de los padres de familia es muy significativo.

Además, el Estado invierte mucho más por alumno en educación superior,

donde los estudiantes suelen ser menos pobres. Así, un 21% del gasto público

en educación se dirige a las universidades estatales, donde casi la mitad de los

alumnos proceden del quintil más rico de la población. Por su lado, las familias

del quintil más rico gastan 5,5 veces más por alumno que la quinta parte más

pobre. Naturalmente ello refuerza la desigualdad y la transmisión de la pobreza

de una generación a otra.

Carlos Eduardo Aramburú

Director Ejecutivo

Javier Portocarrero Maisch

Director Adjunto

Nuevas estimaciones de la pobreza en el Perú, 1997-2000

La pobreza es sin duda, junto con el problema del empleo, uno de los

problemas más agudos que el nuevo gobierno deberá tratar de remediar. Para

determinar los montos que son necesarios asignar y para diseñar las políticas

que permitan a los pobres salir de la pobreza, se debe contar, en primer lugar,

con indicadores fiables que precisen cuántos pobres hay, en qué localidades se

encuentran los más pobres, así como cuáles son sus características.

Hasta una fecha reciente, las fuentes oficiales no reflejaban la verdadera

situación de la pobreza en el Perú, tanto por defectos serios de la metodología

empleada como por una interferencia política en la elaboración de las cifras, que

distorsionó la evolución de los indicadores de pobreza. En ese sentido, la nueva

administración del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI)

entregó al país nuevas cifras sobre la pobreza2, cuya metodología, de ahora en

adelante, será accesible a todos y menos propicia a manipulaciones de cualquier

índole.

A diferencia de lo que ocurre con los indicadores de empleo para los cuales

contamos con las normas estadísticas internacionales de la Organización

Internacional del Trabajo (OIT), en materia de medición de la pobreza, no existe

un conjunto de recomendaciones semejantes. Ello hace difícil no solo las

comparaciones de niveles de pobreza entre países, sino que también da lugar a

una multiplicidad de cifras sobre la incidencia de la pobreza para un mismo

país y en un mismo año.

De esta manera, en el Perú, para el año 1997, tenemos dos estimaciones. Una

oficial, reportada por el INEI, y otra no oficial, producida por el Instituto

Cuánto. Ambas muestran entre sí una significativa diferencia: 37,7% y 50,7% de

incidencia de la pobreza, respectivamente.

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