CAMINOS RURALES

Análisis Económico De Proyectos De Caminos Murales

I. INTRODUCCIÓN

1. En este documento se propone un enfoque operacional al análisis económico de proyectos de caminos rurales 1/. Dicho enfoque no representa un cambio radical de las prácticas actuales del Banco ni tampoco es un refinado ejercicio teórico, sino que plantea la aplicación sistemática de los diferentes tipos de análisis empleados en varios sectores que pueden agruparse para hacer una evaluación más cabal de los proyectos de caminos rurales. Está destinado a ser utilizado en el Banco y servir de ayuda a los funcionarios de los países en desarrollo que participan en la selección y evaluación de este tipo de proyectos. Es probable que el enfoque propuesto sea amplio y mejorado a la luz de la experiencia operacional con determinados proyectos de caminos rurales y con un programa de investigación a largo plazo actualmente se lleva a cabo para seguir la marcha de las repercusiones socioeconómicas de proyectos viales en el Brasil, Etiopía, Kenya, Madagascar y Yemen. Una meta importante de este trabajo adicional es desarrollar, en la medida de lo posible, reglas empíricas simples para el análisis de proyectos de caminos rurales.

2. El documento se inicia con un examen de las deficiencias de los análisis tradicionales de proyectos de carreteras cuando se aplican a los proyectos de caminos rurales. En seguida se identifican tres elementos básicos que hacen posible que los proyectos viales influyan cabalmente en el proceso de desarrollo. A continuación, los proyectos de caminos rurales se dividen en dos categorías, según el nivel actual de la actividad económica de la zona, y se elaboran análisis apropiados y ampliados para cada cosa. La base teórica del análisis del excedente del productor, que se recomienda utilizar en zonas rurales menos desarrolladas, se presenta como el Anexo 1 de este documento. En el Anexo 2 se incluye, a título de muestra, un estudio de un caso práctico, que emplea un programa de computadoras recientemente elaborado para ilustrar la aplicación de este enfoque ampliado. El Anexo 3 comprende los criterios que rigen la selección preliminar de programas de caminos rurales. En el Anexo 4 se estudia la determinación de la zona de influencia y en el Anexo 5 se analiza el problema de las normas apropiadas de diseño para los caminos rurales con bajo volumen de tráfico.

II. ANTECEDENTES

3. El problema central en la evaluación de proyectos de carreteras es proyectar la actividad económica y la demanda asociada de transporte.

En estas proyecciones, los economistas de transporte por lo general distinguen entre el tráfico que se prevé sin la reducción en el costo del transporte (es decir, el crecimiento de tráfico “normal”) y el que se produce debido a la reducción ( es decir, el” tráfico inducido”). 1/

---------------------------------------------------------------------------------- 1/ Los caminos rurales se definen como los que tienen bajos volúmenes de tráfico en zonas predominantemente agrícolas. Pueden ser caminos de acceso, vecinales o secundarios no interurbanos. Para un análisis anterior del tema, donde se examinaba la literatura y de proponía un método de programación lineal, véase de Arturo Israel Appraisal Methodology for Feeder Road Projects. Documento de trabajo del personal del Banco Mundial No. 7’, 1970.

4. Hasta hace poco tiempo, el programa crediticio del Banco en materia de transporte por carreteras se concentraba en zonas donde la actividad económica, y por lo tanto el tráfico “normal”, ya era apreciable. Dicho de manera algo diferente, las inversiones viales del Banco se ajustaban básicamente a la demanda de transporte. Sin embargo, al desplazarse la orientación de la actuación del Banco hacia actividades financieras destinadas a desarrollar las zonas rurales más pobres, se viene proponiendo un mayor número de proyectos viales en casos en que los niveles de tráfico “normal” son bajos o insignificantes. En estas situaciones, el valor económico del camino dependerá de si habrá un gran incremento de la actividad económica y del tráfico futuros con respecto a lo que ocurriría en otras circunstancias. Estos aumentos pueden atribuirse a: a) La disminución del costo del transporte como resultado de la construcción del camino; b) Proyectos de desarrollo en marcha o planificados (por ejemplo, en agricultura, etc.) ; o c) El efecto combinado de a) y b).

5. La metodología convencional de la evaluación de proyectos de carreteras hace hincapié en la cuantificación de las economías para los usuarios. Esta metodología en la cuantificación de las economías para los usuarios. Esta metodología es adecuada en casos en que el tráfico normal( o su crecimiento previsto) es considerable y en las economías en el costo del transporte son una medida confiable de los beneficios del proyecto. 2/ Sin embargo; este análisis que se centra en los usuarios de carreteras, generalmente no considera los mecanismos a través de los cuales las economías para dichos usuarios se traducen en nueva producción y nuevos ingresos. Asimismo, con frecuencia no toma en cuenta la existencia de otras limitaciones en la zona de influencia del camino, que restringen su repercusión en el proceso de desarrollo. Esta omisión constituye una deficiencia importante de los análisis de casi todos los proyectos viales, en particular de aquellos que se basan en grandes aumentos del tráfico inducido.

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1/ A los fines de esta exposición, se puede omitir la distinción adicional entre tráfico “desviado” e “inducido”.

2/ Para un examen de esta metodología, el modelo del excedente social en que se basa y algunas de sus limitaciones en relación con proyectos de carreteras, véase de herman G. van der Tak y Anandarup Ray, The Economic Benefits of Road Transport Projects, estudio del personal del Banco Mundial No.13, 1971; y de A.A Walters, The Economics of Road User Charges, estudio del personal del Banco Mundial No. 5,1968. En relación con un valioso análisis anterior de los beneficios de los proyectos de carreteras, véase de Robert T. Brown y Clell G. y Clell G. Harral, Estimating Highway Benefits in Underdeveloped Countries, Highway Research Record, No. 115, enero de 1965.

6. Desde un punto de vista analítico, es indispensable centrar la atención y determinar las repercusiones que tienen en el desarrollo todos los proyectos de carreteras que se basan en grandes incrementos de la actividad económica y del volumen de tráfico. En la actualidad, con frecuencia se encuentran explicaciones inadecuadas de los métodos de proyección utilizados en los análisis de proyectos, vale decir, que los supuestos fundamentales no se expresan explícitamente. Por ejemplo, de be especificarse siempre con claridad si los cambios proyectados son de carácter externo al mejoramiento del camino, es decir si son proyectos de desarrollo agrícola programados independientemente en la comunidad, o si supone que son generados por el mejoramiento mismo. En todos los casos, pero en particular cuando se esgrime este último argumento, es necesario investigar la economía rural con cierto detenimiento. En lugar de dar por sentado que el proyecto tendrá efectos favorables en la producción y el ingreso de la zona de influencia del camino y enseguida centrar el peso del análisis en la cuantificación de las economías para los usuarios, es necesario examinar tres aspectos básicos :

a) La distribución de los beneficios: ¿A quién favorecen las economías en el costo del transporte (es decir, cómo se distribuyen entre los productores, los transportistas, los comerciantes y otras partes afectadas por el camino, incluyéndolos consumidores)?

b) La reacción de los productores: ¿Cómo reaccionarán los productores a los menores costos del transporte reflejados en precios más altos en la explotación agrícola, menores costos de los insumos y mejor calidad de los servicios? Al evaluar estas reacciones, es importante determinar si las economías en el costo del transporte que se traspasan al productor son en realidad de suficiente magnitud como para estimular una mayor producción.

c) Las limitaciones que no tienen relación con el transporte: ¿Existen otras limitaciones que puedan impedir que el productor reacciones ante estos incentivos? (es decir; ¿tiene éste los necesarios recursos, actitudes y preferencias en cuanto a riesgos?)

Si estos tres elementos no se examinan rigurosamente, las variaciones proyectadas de la actividad económica y del tráfico no son más que meras conjeturas.

1/ Como se observó en el anterior párrafo 4, los cambios de las proyecciones pueden también atribuirse al efecto combinado de los esfuerzos en materia de desarrollo agrícola y el mejoramiento del transporte, en cuyo caso se requiere investigarse un análisis integrado (véase más adelante en el Caso II). En todos los casos debe investigarse la distribución regional de ñas inversiones agrícolas en marcha y las planificadas, con el fín de asegurar que las estimaciones de la actividad económica se basen en la realidad.

2/ Naturalmente, el efecto de un camino en el proceso de desarrollo puede tener también ciertos aspectos negativos, como el consumo de bienes importados en vez de artículos productos localmente, una mayor migración, etc…

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7. El enfoque ampliado que se esboza más adelante sugiere, en realidad, que estas tres cuestiones constituyen al aspecto fundamental del análisis, en especial respecto a caminos rurales donde se prevé un considerable volumen de tráfico y beneficios inducidos. Además, señala que estos casos los beneficios del proyecto deben expresarse directamente, en términos del valor de la producción y el ingreso neto, en lugar de hacerlo indirectamente, en términos de las economías para los usuarios. Esta interpretación de los beneficios del proyecto orientada a la producción es más compatible con el mayor interés del Banco en el desarrollo rural, dado que se centra directamente en cambios a nivel de la explotación agrícola.

III. ENFOQUE AMPLIADO

8. Proponemos que el tipo de análisis para la evaluación de proyectos de caminos rurales se determine sobre la base de los niveles actuales y precitos de actividad económica en la zona de influencia. Puesto que la actividad económica es el factor determinante principal de los niveles de tráfico, la importancia relativa de las economías en el costo respecto al tráfico normal disminuirán al pasar del extremo de actividad alta en el continuo al extremo de actividad baja. A la inversa, la proporción de beneficios inducidos en la corriente total de beneficios aumentará al acercarse a zonas que actualmente tienen un bajo nivel de actividad económica. En base a este marco conceptual, hemos clasificado a los caminos en dos grandes categorías, cada una con un enfoque diferente.

9. El Caso I abarca los caminos propuestos en zonas donde el nivel de actividad económica ya es apreciable o se prevé que lo será debido al desarrollo rural en marcha o planificado. Con ciertas modificaciones, el enfoque de las economías para los usuarios de carreteras es satisfactorio en estas circunstancias. El Caso II comprende los caminos propuestos en zonas rurales menos desarrolladas. En esta situación, debe aplicarse un análisis económico orientado a la producción. Ambos casos se analizan detalladamente en las secciones siguientes.

A. CASO I

10. En Caso I comprende los caminos en zonas donde el nivel de actividad económica ya es bastante alto o se prevé que será considerable debido al proceso de desarrollo rural en marcha o planificado. La demanda de transporte (tráfico “normal” o “sin el proyecto” ) refleja esta actividad, justificando la construcción de un nuevo camino, el ensanchamiento de uno existente o su mejoramiento para hacerlo transitable en todo tiempo. Esta situación es corriente en las regiones desarrolladas de muchos países. Como se indica en el Gráfico 1, los beneficios en este caso consisten en gran parte en las economías para los usuarios de carreteras respecto al tráfico normal, y la magnitud de los beneficios en materia de desarrollo es comparativamente pequeña. A los fines de nuestra clasificación, suponemos que en las situaciones del Caso I los beneficios respecto al tráfico normal proporcionan una base segura para la justificación económica del camino. Sin embargo, los beneficios adicionales derivados de la disminución de los costos de transporte pueden ser importantes, y este aspecto del desarrollo no debe desatenderse y debería cuantificarse siempre que se posible.

COSTO DEL TRANSPORTE

GRÁFICO 1: La función de la demanda del transporte para el caso 1

11. Puesto que en la mayoría de las situaciones del Caso I la mayor parte de los beneficios provienen de las economías que se efectúan respecto a tráfico normal. Sin embargo, con el fin de evaluar la magnitud de los efectos en el desarrollo, este análisis debe ampliarse para considerar:

a) La probable distribución de los beneficios derivados del proyecto, es decir, la manera en que las partes afectadas(los productores, los transportistas, los comerciantes, las compañías de transporte, los consumidores, el gobierno, etc.). Probablemente participarán en las economías en el costo del transporte debidas al mejoramiento del camino

b) Las inversiones complementarias que podrían eliminar ciertas limitaciones en la zona de influencia del camino; por ejemplo, la falta de instalaciones de almacenamiento.

c) La compatibilidad del proyecto propuesto con un plan de desarrollo regional, un plan maestro de transportes o un plan nacional de desarrollo.

Si se presta la debida atención a estos factores, puede mejorarse significativamente al efecto sobre el desarrollo de las inversiones viales.

B. Caso II

12. El Caso II consiste en situaciones en que hay poco tráfico ene l camino y bajos niveles de actividad económica en la zona de influencia. En estas circunstancias, los efectos en el desarrollo son decisivos y deben constituir el centro del análisis. La importancia del tráfico inducido por el proyecto con respecto al tráfico normal depende no solamente de la magnitud del incremento de los precios en la explotación agrícola que se produce como consecuencia de la disminución del costo del transporte traspasado, al menos parcialmente, a los agricultores, sino también del efecto en los precios de los insumos agrícola y las inversiones complementarias. En el Anexo1 se analizan detalladamente estos factores. La magnitud de este beneficio para el proceso de desarrollo se ilustra en el Gráfico2 mediante el triángulo debajo de la curva de la demanda.

El tamaño de este triángulo es mucho mayor en relación al rectángulo de economías normales en los costos que en el Caso I.

C = Costos del transporte P = Precios en las explotaciones

Agrícola

V = Volumen de productos Q = Volumen de productos

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1/ Este precio se define como el que recibe el agricultor por sus productos en la explotación.

2/ El costo de transporte implícito que existe en ausencia del proyecto vial puede, en la práctica, resultar tan alto que el volumen de tráfico es igual a cero; es decir, que la agricultura de subsistencia puede practicarse sin que se comercialice ningún excedente.

13. En el gráfico 2b se presenta otro método de analizar los cambios ocurridos en el sistema de producción debido al proyecto. Con el precio sin el proyecto P, se produce la cantidad Q( equivalente a V) . Después de la construcción del camino, el precio en la explotación aumenta a P2, lo que hace que los agricultores aumenten la producción a Q2,( equivalente a V2). El aumento del bienestar de los agricultores se mide en función de la suma del rectángulo sombreado (que representa los incrementos de la producción inducida) y el triángulo sombreado( que representa los incrementos de la producción inducida) . Las áreas sombreadas en los gráficos 2a y 2b son iguales. Por lo tanto, la función de la demanda de transporte refleja las condiciones subyacentes de la agricultura y, en consecuencia, el crecimiento de la demanda de transporte no puede proyectarse con exactitud a menos que se analicen las variaciones más fundamentales registradas en la agricultura. En realidad, en muchos casos el tráfico exístete es tan bajo que no puede realizarse ningún análisis significativo en base a los datos observados con respecto al transporte. Además, el medir los beneficios en términos de la variación del área debajo de la función de la demanda de transporte puede inducir a errores en muchos casos. Por ejemplo, la curva de la oferta de transporte, puede que no refleje los costos económicos en forma correcta debido, por ejemplo, a un impuesto sobre la producción. En ese caso, los beneficios percibidos de los agricultores seguirán reflejándose en el área sombreada del gráfico 2ª, pero se subestimarán los beneficios reales. Sin embargo, la equivalencia demostrada en este sencillo caso es una nota de advertencia contra la combinación de dos métodos diferente. Los beneficios medidos en base al análisis directo de las variaciones agrícolas no deben agregarse a los medidos en base a las áreas bajo la curva de la demanda de transporte. En su lugar, si se utilizan ambas medidas, deben emplearse con el objeto de verificarse mutuamente.

14. Por consiguiente, en el caso de los caminos rurales, el enfoque de la demanda de transporte no supone ninguna ventaja especial de presentación o medición. Antes del proyecto, puede observarse un escaso volumen de tráfico, si es que lo hay, lo que obliga al analista a formular y estimar en forma explícita todos los componentes implícitos en la función de la demanda de transporte (por ejemplo, estimaciones de costos, reacción de la producción, zona afectada, etc.) Una vez que se obtiene estos datos, es más fácil y por lo general más seguro, proceder de acuerdo con el enfoque del excedente del productor en lugar de agregar otra etapa elaborando una función de la demanda de transporte. En todo caso, es de fundamental importancia llevar a cabo un análisis detallado de los sectores de la producción y el transporte.

EL análisis económico – El enfoque del excedente del productor

15. Dados los argumentos expuestos anteriormente, es evidente que en la práctica es preferible centrar la atención en forma directa en las variaciones económicas básicas de la zona de influencia debida a mejoras de los caminos y a inversiones complementarias, en lugar de especular sobre posibles cambios en los volúmenes de tráficos basándose, por ejemplo, en simples análisis de tendencias. Desde el principio deben obtenerse datos de base respecto al sector agrícola(u otro sector rural), que incluyan zonas de cultivos, rendimientos, costos de producción, precisos en la explotación agrícola, producción comercializada y consumo local. También deben determinarse los costos y los precios de transporte existentes. Esta información de base describe el ingreso neto, o el excedente del productor, de los agricultores y transportistas con anterioridad a la inversión propuesta.

16. Con el fin de determinar los cambios producidos por el proyecto en la zona de influencia, es necesario proyectar los datos anteriormente mencionados a través del tiempo en los casos con o sin el proyecto. La proyección sin el proyecto debe considerar las tendencias históricas de la producción y también los programas de desarrollo cuya realización ya está planificada. En el caso con el proyecto, es preciso proyectar la mayor producción inducida por el conjunto de inversiones.

17. Si bien en el Anexo 1 se presenta en detalle la teoría que fundamenta el enfoque del excedente del productor, se incluye aquí una breve introducción.

En primer término, a fin de simplificar el análisis siguiente, se supone que las economías en el costo del transporte a causa del proyecto se traspasan completamente al productor en forma de precios más elevados en la explotación. En segundo lugar, se supone que toda la producción se comercializa a través del camino mejorado.

18. En el Gráfico 3 se ilustra la situación del proyecto, puede ser conveniente aplicar, en primer lugar, criterios simplificados de selección con el fin de limitar el número de caminos para los cuales es necesario realizar un minucioso análisis económico. En el Anexo 3 se analizan estos criterios de selección.

1/ En el proceso de preparación del proyecto, puede ser conveniente aplicar, en primer lugar, criterios simplificados de selección con el fin de limitar el número de caminos para los cuales es necesario realizar un minucioso análisis económico. En el anexo 3 se analizan estos criterios de selección

2/ En los párrafos 22 al 25 se analiza la importante cuestión de la distribución de las economías en el costo del transporte entre los agricultores, los transportistas y los intermediarios.

3/ Se supone que los precios de mercado de los productos agrícolas son constantes en ambos casos (con y sin el proyecto) con el fin de cuantificar los beneficios a nivel de la explotación. Sin embargo, si la producción agrícola inducida por el proyecto es suficiente para provocar una disminución de estos precios, se producirá una transferencia de los beneficios desde los productores a los consumidores y los beneficios totales variarán en alguna medida. Si esta cuestión reviste importancia, debe examinarse en la evaluación del proyecto.

a) Las economías respecto al transporte de la producción agrícola pueden traspasarse al agricultor en términos de precios más elevados en la explotación, P2. En consecuencia, la producción de maíz aumenta desde Q1 a Q2 en la curva de los costos marginales CM1.

b) Las economías respecto al transporte de los insumos agrícolas pueden resultar en una disminución de los costos de producción para cualquier nivel de producción; esto se refleja en el cambio de CM1 a CM2. Con el nuevo precio P2 en la explotación, la producción aumentaría desde Q2 a Q3.

c) Si los dos efectos anteriores ocurren simultáneamente, la producción aumentaría desde Q2 a Q3. En realidad, estos dos efectos pueden ocurrir conjuntamente, dado que en general cabe prever que un proyecto de mejoramiento de carreteras traiga por consecuencia cargos más bajos de transporte tanto hacia como desde la explotación. La variación neta en el excedente del productor, o los beneficios a nivel de la explotación, asociados con este cambio económico pueden observarse en el área sombreada del Grafico 3.

d) Además, los cambios en el sistema de producción, agrícola pueden ocurrir independientemente del proyecto de carreteras. Tales cambios podrían estar representados en el Gráfico 3 por otro desplazamiento de la curva de la oferta. Si se debieran a inversiones complementarias (por ejemplo, servicios de riesgo o de extensión, los costos de estos programas tendrían que incluirse en un análisis integrado de los beneficios económicos en la zona de influencia. Sin embargo, estos desplazamientos se incluirían en el caso sin el proyecto si se pudiera suponer razonablemente que las inversiones se efectuaran de todas maneras.

1/Los agricultores podrían también comercializar cultivos nuevos y de mayor valor si se redujeran considerablemente los costos de transporte y los deterioros. Dichos cultivos estarían representados por nuevas curvas de la oferta.

2/ Las reducciones en los dos sentidos no necesitan ser de la misma magnitud. Si el volumen de insumos y otros bienes que los agricultores compran es bajo en comparación con la producción que comercializan, puede haber diferencias en las disminuciones de las tarifas en las dos direcciones.

19. Los beneficios tales como los representados por el área sombreada del Grafico 3, deben, naturalmente, sumarse cada año y por cultivo para derivar los beneficios totales del proyecto. A continuación se calcularía la tasa de rentabilidad del proyecto comprando los beneficios totales de éste con los costos totales (construcción y mantenimiento del camino y, de ser pertinente, servicios de extensión agrícola, de siego, etc.)

Deben mencionarse varios ajustes importantes a este análisis:

a) Las economías en los costos de operación de vehículos con respecto a tráfico no agrícola normalmente pueden cuantificarse mediante el enfoque tradicional de las economías para los usuarios de carreteras. Deben agregarse los beneficios con respecto a dicho tráfico a los beneficios económicos adicionales respecto al tráfico agrícola ilustrados en el Grafico 3.

b) Cuanto a economías en el costo del transporte no pueden traspasarse totalmente al agricultor, el aumento de los precios en la explotación, y en consecuencia el incentivo para aumentar la producción, no es tan grande como el que se supone en el Grafico 3. La parte que no se traspasa al agricultor representa mayores ingresos netos de los transportistas e intermediarios, o beneficios para los consumidores, y debe agregarse a los beneficios de la explotación están controlados por el gobierno, el beneficio para los agricultores puede limitarse a un mayor acceso al mercado y menores costos de producción. SI como resultado del proyecto disminuyen los precios de mercado para los artículos transportados, deben considerarse los beneficios a los consumidores

c) Cabe efectuar una rectificación cuando el consumo local de ciertos productos reviste importancia, lo que se debe a que los consumidores o usuarios locales del producto enfrenten en ese momento precios más elevados, que neutralizan sus utilidades como productores.

20. En resumen, el análisis del excedente del productor cuantifica, dentro de la zona de influencia, el efecto en el proceso de desarrollo de las economías en el costo del transporte y las inversiones complementarias, vinculando de este modo los beneficios del proyecto con los aumentos de la

21. valoración de las variaciones de la oferta agrícola representan cambios fundamentales, que se reflejan sólo indirectamente mediante el análisis de la demanda de transporte. Las complejas relaciones entre el mejoramiento del transporte y los aumentos de la producción señalan claramente la necesidad de adoptar un enfoque integrado de desarrollo rural. La utilización del análisis del excedente del productor en las situaciones del Caso II proporciona una visión más amplia de los beneficios derivados de los proyectos de caminos rurales y centra la atención en su impacto en el proceso de desarrollo.

IV. LA DISTRIBUCIÓN DE LOS BENEFICIOS

22. Los aspectos distributivos de los beneficios se consideran por dos razones: 1) con el objetivo de evaluar los incentivos para una mayor producción, y 2) para determinar las repercusiones del proyecto en la distribución del ingreso. Variaciones en la envergadura del proyecto pueden dar lugar a una distribución más equitativa del ingreso. Por ejemplo, en una determinada zona, los agricultores que se benefician del mejoramiento de los caminos pueden ser predominantemente grandes productores( es decir, los que tienen cierto poder de negociación frente a los transportistas o intermediarios, o los que pueden ampliar la producción como resultado de menores costos de transporte). En este caso, la distribución de beneficios puede mejorarse incluyendo en el proyecto inversiones complementarias que permiten a los pequeños agricultores reaccionar a los incentivos originados por el mejoramiento del camino.

23. Si las economías de transporte derivadas de las inversiones viales no se traspasan a los productores, ya sea porque los servicios de transporte son de carácter no competitivo o debido a controles estatales, puede haber escaso incentivo para que los productores de la zona aumenten la producción, es decir, las repercusiones en el proceso de desarrollo serán limitadas. En Irán y Colombia, se comprobó que los intermediarios captaban una gran proporción e las economías en el costo del transporte derivadas de las inversiones viales, de modo que los beneficios a los productores o consumidores eran mínimos. Por consiguiente, la estructura de los incentivos que enfrentan los productores no variaba apreciablemente a causa del mejoramiento de las carreteras y no era favorable a una mayor productividad y producción. En algunos países se fijan oficialmente los precios a los productores, y por lo tanto no están afectados por las economías en el costo del transporte. Los consejos nacionales de comercialización u otros intermediarios que recogen y transportan los productos comercializados serían los principales beneficiarios de los mejoramientos viales.

En estos casos, los únicos beneficios a los productores pueden ser los mejores servicios de transporte, que se traducen en la recepción oportuna de insumos, el transporte eficiente de productos y , posiblemente, el acceso a nuevos mercados. Pueden reducirse también los volúmenes de desperdicio y las necesidades de almacenamiento, pero los beneficios( y los efectos en el desarrollo) no serán de la magnitud que sería posible si se traspasarán las economías en los costos.

24. Un esquema similar puede ser típico en el Brasil, de acuerdo con un análisis efectuado por el personal del Banco sobre la distribución de las economías en los costos derivadas de mejoramientos viales en tres de sus estados del nordeste. En este caso, el análisis revelo que la mayor parte de los beneficios puede de hecho ser captada por las compañías de transportes, que ejercen amplio control sobre el sistema de distribución. Además, se observó que los sistemas de tenencia de la tierra y de crédito agrícola pueden influir decisivamente en la distribución de los beneficios que resultan del mejoramiento de los caminos de acceso y secundario. Por ejemplo, los agricultores que poseen tierras pueden beneficiarse del mejoramiento de un camino, pero no así los arrendatarios. En todos estos casos debe prestarse consideración a las políticas(y a las investigaciones complementarias) que permitan lograr el máximo de las inversiones viales. Las opciones de política podrían relacionarse con la modificación de las estructuras de los precios de los transportes y productos agrícolas, la promoción de la competencia entre los transportistas, la reforma de la tenencia de la tierra, acceso al crédito, etc.

25. El pronóstico de la probable distribución de los beneficios derivados de los proyectos de caminos rurales, si bien es fundamental para todo el análisis, es una tarea muy compleja. Supone un estudio a fondo de los sistemas de producción, comercialización, distribución y consumo. La probable creación de estos sistemas ante un cambio en la estructura de costos del transporte puede calcularse analizando la reacción a cambios similares registrada en el pasado. En los casos en que los mecanismos para la distribución de los beneficios de los proyectos de carreteras son relativamente homogéneos dentro de zonas específicas, es posible que el análisis distributivo se lleve a cabo a escala nacional o regional.

V. LA MAGNITUD RELATIVA DE LAS ECONOMIAS EN LOS COSTOS

26. Aun si los sistemas de transporte y de comercialización son competitivos ( de modo que las reducciones del costo del transporte debidas al mejoramiento de una carretera se traspasan del costo del transporte debidas al mejoramiento de una carretera se traspasan a los productores), a menudo no está claro si las economías en dicho costo son siempre lo suficientemente considerables como para generar una mayor producción. Un ejemplo aclarará este punto. De acuerdo a un estudio inédito realizado en Kenya, donde se dice que los sistemas de comercialización y de transporte son bastante competitivos, los efectos en los precios en la explotación agrícola causados por algunos proyectos de mejoramiento de carreteras fueron como promedio inferiores a 5% del precio del producto, incluso en el supuesto de que todas las economías en los costos de operación de los vehículos se traspasaron a los productores. En estas circunstancias, la reacción de los productores a los incentivos creados por las inversiones viales debe someterse a un cuidados examen.

27. Por consiguiente, se requiere un análisis cuidadoso a fin de determinar si los productos de que se trata son de “gran intensidad de transporte”. En igualdad de otras circunstancias, la demanda derivada de transporte parecerá ser más elástica cuando el gasto representado por el transporte sea considerable con respecto a otros costos. Por lo tanto, una disminución fija del costo del transporte por tonelada tiene un mayor impacto relativo en la rentabilidad de un producto de bajo costo. Esto, por supuesto, supone que la elasticidad de la demanda de transporte varía según los cultivos de que se trate. Los productos de arroz y de caucho probablemente serán afectados de manera diferente por una baja del costo del transporte, y en consecuencia, sus reacciones también variarán. En vista de este hecho, en los análisis de proyectos de carreteras, hay que tener cuidado con las estimaciones elevadas de “tráfico inducido” o el efecto en el proceso de desarrollo, a menos que las economías en el costo de transporte que se traspasan a los productores constituyan una proporción significativamente alta de los costos totales de producción, o que existan razones de peso para creer que la elasticidad de la oferta es muy elevada.

VI. LAS INVERSIONES COMPLEMENTARIAS

28. Las zonas que tienen baja actividad económica no pueden abordarse con la idea preconcebida de que un camino es la única inversión que necesitan. De igual o mayor importancia que la carencia de caminos pueden ser otras limitaciones, pueden ser otras limitaciones, como la falta de servicios de riego, de extensión, de crédito, etc..; si no se trata de solucionar estos problemas, el impacto de un camino puede ser muy limitado. Por ejemplo, los productores que podrían reaccionar a las oportunidades creadas por la reducción de los costos de transporte pueden no tener acceso al crédito y a los insumos básicos con los cuales aumentar la producción. En estas situaciones, el mejoramiento del camino no se traduce en incentivos reales si va acompañado de inversiones complementarias.

1/ Puede darse una situación en que la importancia relativa de las economías en el costo del transporte no sea muy grande, pero la reacción del productor puede, sin embargo, ser significativa. Esto puede ocurrir, por ejemplo, si la magnitud absoluta de las economías es considerable, o si la reducción en el costo del transporte distingue entre la rentabilidad y no rentabilidad de un cierto producto(es decir, el umbral de producción “economía”.

29. El primer proyecto de carreteras apoyado por el Banco en Botswansa constituye un ejemplo de las escasas repercusiones de las inversiones viales debido a la insuficiente atención prestada a otras limitaciones para el desarrollo en la zona de influencia de un camino. El informe de evaluación concluye que las bajas tasas efectivas de rentabilidad de muchos de los caminos se debieron a la importancia errónea otorgada al transporte más bien que a otros problemas relacionados con la industria ganadera. De acuerdo con el informe, no se analizaron con el detalle suficiente los mecanismos mediante los cuales importantes mejoras en la infraestructura del transporte habrían resultado en una mayor producción ganadera. No se tomaron debidamente en cuenta limitaciones que parecen obvias retrospectivamente, como las prácticas de comercialización, la función de la industria camionera y factores veterinarios. De igual modo, otro informe interno de evaluación del Banco observa que en las zonas estudiadas los caminos de acceso no siempre constituían la limitación principal al desarrollo. Se comprobó que igual o mayor importancia que los caminos revestían las técnicas primitivas de producción y las deficiencias de los sistemas de crédito agrícola y de comercialización, y que la falta de atención a estos problemas daba lugar a que el efecto atribuible a los caminos fuera muy bajo.

30. En vista de estas consideraciones, la viabilidad de las inversiones en caminos en zonas de bajos niveles de actividad económica puede determinarse únicamente mediante un análisis económico integrado. Como se describe en los párrafos 15 a 21, este análisis examina en detalle las condiciones de la producción local e indica cuales inversiones son necesarias para aumentar la producción y el ingreso en la zona. La idea clave que sirve de base a este enfoque integrado es que la producción adicional con que se justifica el proyecto necesita ser planeada muy cuidadosamente y no darse por supuesta. Si se demostrara que es necesario realizar inversiones complementarias o implantar cambios de política ( además de la inversión vial) con el objeto de lograr aumentos previstos de la producción, dichos programas deberían llevarse a cabo ya sea conjuntamente o en secuencias apropiadas con la inversión vial.

31. A fin de mantener los costos de un análisis integrado a un nivel razonable en relación con el bajo costo de inversión de cada camino, puede ser posible analizar las condiciones de la producción sobre una base regional más bien que en base a un camino determinado. Por ejemplo, si existen fuertes similitudes regionales en las pautas de cultivos, suelos, capacidad de servicios de extensión, etc.., un solo análisis puede ser suficiente para varios caminos. En este sentido, el Banco está explorando la posibilidad de utilizar fotografías obtenidas mediante satélites tecnológicos para el estudio de los recursos terrestres (ERTS) y otros dispositivos de tele observación a fin de recopilar datos básicos respecto a la capacidad de la tierra, las pautas de cultivo y la ubicación de las rutas. Los criterios de selección preliminar que se analizan en el Anexo 3 pueden también ser útiles para limitar el volumen del análisis detallado que se requiere en las etapas iniciales.

32. Un tipo extremo de situaciones del Caso II es del camino de penetración. En esta situación, no hay tráfico existente y puede que no haya población, lo que significa que deben estar presentes todas las condiciones que se requieren para apoyar la vivienda y la producción. En este caso es evidente que los caminos constituyen una condición necesaria para desarrollo, pero deben considerarse en el contexto de un plan integrado. La planificación de la colonización, los sistemas de abastecimiento de agua, escuelas y comercialización, tal vez tengan que ponerse en marcha simultáneamente. A pesar del gran potencial de producción de una región inexplotada, se encontrará un sinnúmero de limitaciones además del transporte.

VII. REPERCUSIONES EN LA ORGANIZACIÓN Y EN DOTACION DE PERSONAL

33. En los casos en que los caminos rurales atienden a zonas relativamente subdesarrolladas o donde el transporte no parece ser la limitación principal o única para el desarrollo, es importante que se adopte un enfoque multisectorial integrado. Dado que, característicamente, los caminos rurales constituyen sólo uno de los muchos componentes interdependientes que se requieren para desarrollar el potencial de estas zonas, es fundamental que todas las partes interesadas traten de armonizar sus diferentes programas en un decisivo esfuerzo conjunto.

34. Las unidades de planificación de las direcciones de carreteras deben desarrollar la capacidad de emprender o promover un enfoque integrado para los caminos rurales que lo requieran 1/. En lo que respecta al Banco, en las misiones relacionadas con caminos rurales en zonas de baja actividad económica se debiera incluir, además de los especialistas en transporte, a un agrónomo y/o un economista agrícola. En algunos casos pueden ser necesarios los servicios de un sociólogo - antropólogo. Deben modificarse los términos de referencia de los consultores de modo que reflejen un enfoque integrado al análisis de estos caminos, destacándose la importancia del efecto de la reducción en el costo del transporte en las funciones de producción agrícola y en el comportamiento del productor.

1/ La planificación, financiamiento y ejecución adecuados de las obras de construcción y mantenimiento de caminos rurales constituyen un grave problema en muchos países en desarrollo. Si bien en este documento se centra la atención en el análisis económico de los proyectos de caminos rurales, cabe observar que los problemas de organización en esta esfera son complejos, en especial si se considera a los caminos rurales en el contexto general del desarrollo rural. Actualmente están en marcha en el Banco diversos trabajos sobre los aspectos organizativos de los caminos rurales.

VIII. LOS PROCEDIEMIENTOS DE SELECCIÓN DE CAMINOS RURALES

35. Los organismos gubernamentales responsables de la construcción de caminos a menudo encaran un gran número de propuestas de caminos- por lo general muchas más de las que pueden evaluar detalladamente debido a las limitaciones de carácter financiero y administrativo. Es evidente, por lo tanto, que se requieren criterios de selección preliminar de caminos rurales para elegir entre muchas diversas opciones.

36. Existen varios problemas no resueltos con respecto al desarrollo de técnicas apropiadas de selección. En primer lugar, dado que es necesario definir con precisión los criterios de selección ideales, el problema consiste en saber si la selección del proyecto debe basarse en el

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