CONTABILIDAD DEL SECTOR PUBLICO

1.1. LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTALES

Son reglas o preceptos generales para una adecuada programación, ejecución y control del presupuesto público. Aunque los últimos Estatutos Presupuestales de manera tácita o expresa los venían contemplando, fue la Ley 38 de 1989 la que los definió de manera más clara y precisa, además de ampliar el número de ellos. Posteriormente la Ley 179 de 1994 mantuvo la vigencia de los anteriores con la excepción del equilibrio presupuestal y agregó los de coherencia macroeconómica y el de homeóstasis.

El principio de equilibrio indicaba que el monto de los gastos debía ser exactamente igual a la suma de las rentas y recursos de capital. Este principio se enmarcaba dentro de los postulados de la hacienda clásica y su objetivo inicial era que la suma de los gastos de funcionamiento y los de inversión no sobrepasarán los montos de los ingresos corrientes, pero con el uso del crédito este principio adquirió un nuevo significado y es que los ingresos programados tanto por rentas como por recursos de capital no excediera a la totalidad de los gastos igualmente programados. La existencia de este principio llevó muchas veces a que los gobiernos en la etapa de la elaboración del presupuesto sobrestimaran los ingresos y subestimaran los gastos, lo que al final conducía a un déficit fiscal. Aunque ahora las normas presupuestales no exigen explícitamente la aplicación de este principio, el mismo se sigue aplicando a través de la obligación que tiene el gobierno de proponer mecanismos para la obtención de nuevas rentas o la modificación de las existentes cuando los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados.

Los principios actualmente vigentes son: planificación, anualidad, universalidad, unidad de caja, programación integral, especialización, inembargabilidad, coherencia macroeconómica y homeóstasis.

1.1.1. PLANIFICACIÓN

De acuerdo a dicho principio el presupuesto debe reflejar los planes gubernamentales de largo, medio y corto plazo. En consecuencia, se deben considerar en su orden el Plan de Desarrollo, el Plan de Inversiones Públicas, el Plan Financiero y el Plan Operativo Anual de Inversiones. Parece apenas obvio que esto sea así pero en la práctica rara vez sucede que exista correspondencia entre los planes y los presupuestos que se elaboran.

1.1.2. ANUALIDAD

En nuestro medio el presupuesto tiene una vigencia de un año. En consecuencia debe ser ejecutado dentro del año fiscal que comienza el primero de enero y culmina el 31 de diciembre. Después de esa fecha no se puede adquirir ningún compromiso con cargo al presupuesto que se cierra.

No obstante la existencia de este principio coexiste el mecanismo de las reservas – de caja y presupuestales – que permiten extender la vigencia fiscal por un año más tal como lo veremos en su momento.

1.1.3. UNIVERSALIDAD

Este principio ha tenido alguna evolución en el sentido de que anteriormente eran la totalidad de los ingresos provenientes de impuestos, rentas, recursos, rendimientos por servicios o actividades, y los recursos de capital de la Nación tanto del sector central como descentralizado, que se debían incorporar al presupuesto. Ahora dicho principio predica que es la totalidad de los gastos que se pretendan ejecutar los que se deben incorporar al presupuesto, por lo tanto ninguna autoridad podrá ordenar gastos que previamente no se hayan incluido en él. En los casos de gastos que inicialmente no se contemplaron o que resultaron insuficientes y que son necesarios para el correcto funcionamiento del Estado, se requiere para su ejecución que previamente se modifique el presupuesto a través de una adición para incluirlos o complementarlos.

1.1.4. UNIDAD DE CAJA

Dicho principio nos dice que con el recaudo de todos los ingresos se conforma un fondo común con el cual se atienden todas las erogaciones que demande el funcionamiento del Estado. También hacen parte de ese fondo el superávit fiscal de los Establecimientos Públicos en la cuantía que determine el CONPES, y los rendimientos financieros que obtengan esas entidades por inversión de recursos de la Nación.

Este principio se materializa en la práctica a través de la Dirección General del Tesoro que es la encargada de realizar los recaudos y de situar los recursos a las entidades conformantes del presupuesto.

No se les aplica este principio a aquellas rentas que tienen una destinación específica y cuyo manejo se exige que sea separado de las rentas ordinarias, como es el caso de las transferencias que reciben las entidades territoriales de la nación.

1.1.5. PROGRAMACIÓN INTEGRAL

Los programas presupuestales que se vayan a ejecutar deben contemplar simultáneamente los gastos de inversión y los de funcionamiento necesarios para su ejecución y operación, además de las obras complementarias que demande su funcionamiento. Con esta norma se busca que no se proyecten obras faraónicas que luego no se puedan utilizar por su alto costo de funcionamiento.

1.1.6. ESPECIALIZACIÓN

Los gastos que se autoricen en el presupuesto deben guardar estricta relación con el objeto y funciones de la organización respectiva, y se deben ejecutar acorde con el fin para el cual fueron programados.

Con dicho principio se busca que las entidades no resulten realizando actividades extrañas o que no tengan nada que ver con su naturaleza. Así se evita el paralelismo de funciones.

1.1.7. INEMBARGABILIDAD

Las rentas y recursos de capital que integran el presupuesto no pueden ser materia de embargos. Las sentencias que se libren en contra de la nación se deben cancelar de acuerdo a las disposiciones que rigen la materia.

Tampoco pueden ser materia de embargos las cesiones y participaciones con destino a los departamentos y municipios. Este principio no es aplicable a las empresas industriales y comerciales del Estado y asimiladas.

1.1.8. COHERENCIA MACROECONÓMICA

El presupuesto debe guardar armonía y ser compatible con las metas macroeconómicas fijadas por el Gobierno en coordinación con la Junta Directiva del Banco de la República. Esas metas tienen que ver con la tasa de inflación, de desempleo, crecimiento del PIB, de los medios de pagos, de las exportaciones, importaciones, tasa de cambio, etc. Aunque algunos estatutos territoriales contemplan este principio, la verdad es que el mismo no tiene aplicación en esos niveles de gobierno por las mismas razones que se esbozaron cuando se comentó el Plan Financiero.

1.1.9. HOMEÓSTASIS PRESUPUESTAL

El crecimiento real del presupuesto de rentas incluida la totalidad de los créditos adicionales de cualquier naturaleza, deberá guardar congruencia con el crecimiento de la economía, de tal manera que no genere desequilibrio macroeconómico.

Ahora bien, cuando por circunstancias extraordinarias la nación perciba rentas que puedan causar un desequilibrio macroeconómico, el Gobierno podrá apropiar aquellas que garanticen la normal evolución de la economía y utilizar los excedentes para constituir y capitalizar un Fondo de recursos y superávit de la Nación.

Con base en este precepto se creó del Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera -FAEP- como instrumento para contrarrestar los efectos negativos que pudieran generar las exportaciones petroleras de Caño Limón y Cupiagua.

El capital de dicho Fondo y sus rendimientos se han invertido en activos externos de tal forma que no afecten la base monetaria. Su utilización se ha hecho de manera gradual para que no afecte a la economía.

Al igual que el principio de coherencia macroeconómica, este no tiene aplicación en el nivel territorial.

1.2. ORGANISMOS RELACIONADOS CON LA ACTIVIDAD PRESUPUESTAL PÚBLICA

Son muchas las instituciones gubernamentales que de una u otra manera tienen que ver con la actividad presupuestaria. Así encontramos que en el nivel nacional el Consejo Nacional de Política Económica y Social -CONPES- traza los lineamientos generales sobre los cuales se elaboran los Planes de Desarrollo, el Consejo Nacional de Planeación discute esos planes que se desarrollarán a través de los presupuestos, el Departamento Nacional de Planeación y la Dirección General del Presupuesto concretizan las pautas trazadas por el CONPES y coordinan la elaboración y consolidación de los proyectos de presupuestos de inversión y de funcionamiento y luego realizan los controles de gestión y seguimiento financiero respectivamente, las oficinas de planeación de las instituciones elaboran los pre proyectos de presupuestos, el Consejo Superior de Política Fiscal -CONFIS- coordina el Sistema Presupuestal y aprueba los presupuestos de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, el Congreso de la República discute el proyecto que le presenta el gobierno y realiza el control político, la Corte Constitucional estudia la exequibilidad o no de la Ley que lo aprueba, la Contraloría General de la República efectúa el control fiscal, la Procuraduría General de la Nación investiga y sanciona las contravenciones a las disposiciones presupuestales, la Contaduría realiza los registros, etc.

Reseñemos a las instituciones que tienen que ver con la planeación, programación, discusión y control financiero del Estado.

El Consejo Nacional

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