DERECHO ADMINISTRATIVO

2.-LAS FUNCIONES DEL ESTADO

2.1 FORMAS DE ESTADO Y DE GOBIERNO, ESTRUCTURA DEL SISTEMA FEDERAL

14. Íntimamente relacionado con el concepto de atribuciones del

Estado, encontramos el de las funciones del mismo. En la práctica se

usan indistintamente esos términos; pero ellos hacen referencia a nociones

diferentes, por lo que es preciso darles su significación exacta.

El concepto de atribuciones comprende el contenido de la actividad

del Estado; es lo que el Estado puede o debe hacer. El concepto de función

se refiere a la forma de la actividad del Estado. Las funciones

constituyen la forma de ejercicio de las atribuciones. Las funciones no se

diversifican entre sí por el hecho de que cada una de ellas tenga contenido

diferente, pues todas pueden servir para realizar una misma atribución.

Será fácil apreciar la relación que guardan las atribuciones con las

funciones legislativa, administrativa y judicial, estudiando el papel que

juega cada una de las últimas en la realización de las primeras.

1. Respecto a las atribuciones que se refieren a la reglamentación

de las actividades de los particulares, la función legislativa constituye el

medio de realizar esa regulación, puesto que ella se hace por normas

generales de derecho.

La función administrativa interviene muy poco en esta categoría. Sin

embargo, pueden señalarse varios casos en que es notable esa intervención:

a) En primer término y tratándose de relaciones familiares, es por

medio de funciones administrativas que se presta el servicio del registro

civil que da validez, publicidad y certidumbre a esas relaciones.

b) De igual .manera, los registros de propiedad y de comercio, cuyas

actuaciones son también administrativas, constituyen medios adecuados

para dar estabilidad a las relaciones privadas.

e) El servicio notarial, impuesto como forzoso en unos casos y

voluntario en los demás, constituye otra de las formas en que la función

administrativa interviene con motivo de las atribuciones de que venimos

hablando.

La intervención de la función administrativa va creciendo a medida

que la legislación civil se va transformando de supletoria en imperativa.

Por lo que hace a la función jurisdiccional, constituye también otro

de los medios de que el Estado se vale para ejercitar sus atribuciones de

reglamentación de la actividad privada.

En efecto, en las relaciones entre particulares surgen numerosos conflictos

a cuya resolución el Estado debe proveer para hacer respetar la

reglamentación que ha hecho de esas relaciones. El medio para conseguir

ese resultado es la función jurisdiccional. n. En cuanto al fomento, limitación y vigilancia de la actividad de

los particulares, que constituyen una segunda categoría de atribuciones, la

función legislativa es el medio de crear la competencia de los agentes públicos

para realizar esos actos de fomento, limitación y vigilancia determinando,

por medio de normas generales, en qué deben consistir estos

actos y cuál es la situación jurídica de los particulares a quienes afectan.

La función administrativa tiene aquí un amplio campo de acción. El

fomento, la limitación y la vigilancia son actos que necesariamente deben

tener un alcance concreto, individual.

El otorgamiento de una subvención, el cobro de un impuesto, la realización

de un acto de beneficencia constituyen actos que determinan situaciones

jurídicas individuales.

El control de los actos particulares, por medio de la vigilancia que

sobre ellos se tenga, es un acto material que forma parte de la función

administrativa.

Lo mismo ocurre con el otorgamiento de licencias y permisos para

desarrollar una "actividad especial, pues esos actos condicionan la aplicación

de regímenes generales, creados de antemano, a un caso individual.

Por último, todos estos actos pueden dar lugar a conflictos y para

ese caso la función jurisdiccional, resolviendo esos conflictos constituye

otro de los medios de que el Estado se vale para realizar esta segunda

categoría de atribuciones.

III. La tercera categoría de atribuciones en la clasificación adoptada

es la relativa a la sustitución total o parcial del Estado a la actividad

de los particulares o la combinación con esta última.

Aquí también es la función legislativa un medio para desarrollar

esas atribuciones; ella se encarga de organizar las empresas que el Estado

ha de asumir, la competencia de los agentes públicos en esas empresas,

y la situación de los particulares que se han de relacionar con ellas.

La función administrativa es otro de los medios de que el Estado se

vale para realizar las mismas atribuciones, pues el funcionamiento de las

empresas se verifica por actos materiales y jurídicos de alcance individual.

Por último, como también pueden surgir conflictos con motivo del

ejercicio de estas actividades, la función jurisdiccional está llamada igualmente

a intervenir.

2.2 LAS FUNCIONES DEL ESTADO, CRITERIOS FORMAL Y MATERIAL

16. Esta última afirmación significa la necesidad de clasificar las

funciones del Estado en dos categorías:

a) Desde el punto de vista del órgano que la realiza, es decir,

adoptando un criterio formal, subjetivo u orgánico, que prescinde de la

naturaleza intrínseca de la actividad, las funciones son formalmente legislativas,

administrativas o judiciales, según que estén atribuidas al Poder

Legislativo, al Ejecutivo o al Judicial, y

b) Desde el punto de vista de la naturaleza intrínseca de la función,

es decir, partiendo de un criterio objetivo, material, que prescinde

del órgano al cual están atribuidas, las funciones son materialmente legislativas,

administrativas o judiciales según tengan los caracteres que la

teoría jurídica ha llegado a atribuir a cada uno de esos grupos.

Normalmente coinciden el carácter formal y el carácter material de

las funciones, y así vemos cómo las funciones que materialmente tienen

naturaleza legislativa, administrativa y judicial, corresponden respectiva.

mente a los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

Pero excepcionalmente puede no existir esa coincidencia y encontrarse,

como lo demostrarán los ejemplos que más adelante se estudiarán,

funciones que materialmente son administrativas o judiciales atribuidas

al Poder Legislativo, de la misma manera que los otros dos Poderes

tienen, entre sus funciones, algunas que por naturaleza no debieran corresponderles

si se mantuviera la coincidencia del criterio subjetivo con

el objetivo.

Esta circunstancia es precisamente la que impone la adopción de dos

puntos de vista diferentes para apreciar las funciones del Estado, pues,

como vamos a ver más adelante, la eficacia de éstas se regula a la vez por

el criterio formal, o sea por el carácter del órgano que las realiza, y

por el material, o sea por el contenido mismo de la función.

Además, siendo la regla general que coincida el carácter formal con

el carácter material, para que un Poder realice funciones cuya naturaleza

sea diferente en sustancia de las que normalmente le son atribuidas, debe

existir una excepción expresa en el texto constitucional, y esta base de

interpretación es, por sí sola, bastante para justificar la necesidad de hacer

el estudio de las funciones desde los dos puntos de vista a que nos hemos

estado refiriendo.

17. Las funciones del Estado, consideradas con independencia del

órgano que las realiza, se exteriorizan por medio de actos de distinta naturaleza:

unos que producen consecuencias jurídicas y otros que sólo

producen consecuencias de hecho.

En efecto, el Estado al expedir leyes, dictar sentencias, dar órdenes

administrativas, afecta el orden jurídico existente. Cuando construye carreteras,

moviliza la fuerza pública, planifica, transporta mercancías y

correspondencia, imparte enseñanza o servicios de asistencia, está realizando

simples actos materiales.

Por lo mismo, para poder apreciar la naturaleza intrínseca de los

diversos actos que el Estado realiza, es indispensable partir del estudio

de la teoría que se ha venido elaborando en la doctrina, de los actos jurídicos

y de los actos materiales.

2.3 LOS ACTOS JURIDICOS DE CADA FUNCION

18. El acto jurídico se ha definido como un acto de voluntad cuyo

objeto es producir un efecto de derecho, es decir, crear o modificar el

orden jurídico.

El acto jurídico se distingue del hecho jurídico y del acto material.

El hecho jurídico está constituido, bien por un acontecimiento natural al

que la ley vincula ciertos efectos de derecho, como el nacimiento, la muerte,

etc., o bien por un hecho en el que la voluntad humana interviene y

en el que el orden jurídico entra en movimiento, pero con la diferencia

respecto del acto jurídico de que ese efecto de derecho no constituye el

objeto de la voluntad. Así, por ejemplo, en

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