IMPUESTOS

informe especial

Ilustración: Muyi Neira

Revista IMPUESTOS: 25 años de historia tributaria

en el futuro, esta publicación está llamada a ampliar aún más el universo de comentaristas sobre lo que ocurre en la política tributaria, la legislación, la doctrina, la jurisprudencia y en la práctica, propiciando debates y controversias.

I

Introducción

Julio RobeRto Piza RoDRÍGuez

Profesor de derecho tributario Universidad Externado de Colombia

mpuestos, la revista de opinión y orientación tributaria que ha publicado bimestralmente LEGIS de manera ininterrumpida durante 25 años, constituye un referente indiscutible en el desarrollo de los impuestos en Colombia, pues ha registrado los hechos más relevantes de la historia tributaria reciente por medio de sus protagonistas en entrevistas, artículos de opinión y noticias. Ha reflejado el impacto que han tenido los cambios más importantes en los contribuyentes, en particular, en las empresas y en la administración tributaria. Ha sabido interpretar los intereses de contadores y abogados mediante un enfoque interdisciplinario que combina los conceptos jurídicos y la práctica contable. Y, en fin, ha sabido interpretar de manera equilibrada, tanto los asuntos nacionales, como los temas internacionales, y aquellos de interés regional. Por todo esto, un repaso de las ediciones de la revista Impuestos de este periodo es también una recreación de la historia reciente del derecho tributario en Colombia, de la administración tributaria y de la práctica tributaria.

Impuestos

4

informe especial

Estos

25 años pueden sintetizarse en tres etapas. La primera, que va desde 1984 hasta 1991, se caracteriza por una clara orientación modernizadora del sistema tributario y comprende cambios normativos estructurales en los principales impuestos que exigieron modificaciones muy significativas en los procedimientos y, por ende, adecuaciones tanto de los contribuyentes y las empresas, como de la administración tributaria. La segunda etapa, entre 1991 y 2002, está marcada por la expedición de la Constitución de 1991, no solo por las innovaciones en materia tributaria, sino, especialmente, porque la expresa prohibición de las facultades extraordinarias para adoptar reformas tributarias —que fue el instrumento preferido del Gobierno para reformar durante la década del ochenta— hizo necesario que en los noventa se acudiera al Congreso de manera reiterada, toda vez que la ampliación del gasto público derivada de la nueva constitución exigía un aumento del recaudo tributario. Pero, justamente por efecto del control constitucional fortalecido en 1991 mediante la creación de una corte especializada, la jurisprudencia fue abundante y decisiva en la modelación del alcance constitucional de las principales categorías tributarias y, sin duda, ha significado una contribución muy valiosa para el derecho tributario colombiano. Por último, la tercera etapa, que cubre el Gobierno actual, comenzó con la expectativa de una reforma tributaria estructural que no se concretó, y la utilización del sistema tributario para instrumentar financieramente sus políticas más reconocidas,

como la seguridad democrática y la confianza inversionista.

de la tributación con la influencia de las reformas de Inglaterra y Estados Unidos, que tenían como columna vertebral reducir el papel del Estado y, consecuentemente, disminuir la carga tributaria y mejorar la eficiencia de la administración tributaria para lograr una mayor legitimidad y una menor evasión. Destaquemos las notas relevantes de esta sustancial reforma: las que se refieren a la estructura del impuesto sobre la renta —tomadas directamente por el Congreso—, al procedimiento y al estatuto tributario mediante facultades extraordinarias.

Foto: Humberto Pinto

Para Julio Roberto Piza, la Revista Impuestos ha significado un punto de reflexión y de orientación sobre la política y la administración tributarias.

ves se pueden advertir en este periodo. El primero, que tuvo como prioridad la simplificación del sistema; el segundo, que se aventuró a darle un vuelco a través de la Ley 75 de 1986, no solo con los cambios adoptados en la estructura del impuesto sobre la renta, sino también por medio de las facultades otorgadas al Gobierno para adoptar los ajustes integrales por inflación, compilar el estatuto tributario y modificar radicalmente el procedimiento tributario. A su vez, la simplificación puede ilustrarse con tres ejemplos muy visibles. El primero, la extensión del IVA al sector comercial en 1984, que antes era monofásico y que obligó a crear el régimen simplificado habida cuenta de la informalidad de la economía. El segundo, la extensión de la retención a todos los

conceptos de pago, en particular a las compras, con lo cual pasó a ser el vehículo de recaudo más relevante en el impuesto sobre la renta, que representó el 75%. El tercero, los cambios en las declaraciones, en especial, la sustitución de los voluminosos anexos de las declaraciones que se habían venido incrementando de manera progresiva por la firma del revisor fiscal o contador. La Ley 75 de 1986, por su parte, marcó una tendencia en el papel

Una de las reformas mejor recibidas por el sector empresarial fue la que introdujo innovaciones estructurales en el impuesto sobre la renta. Una combinación de reducción del 25% de la tarifa (del 40 al 30%), la eliminación de la doble tributación mediante la desgravación de los dividendos y la unificación del régimen de las sociedades de capital y de personas. A la par, se simplificó el régimen tributario de los asalariados siguiendo la tendencia previa de recaudar el impuesto de los asalariados mediante la retención y eliminar una serie de deducciones y descuentos a cambio de aumentar de uno a cinco salarios legales el mínimo no gravado, aún hoy, el más alto de América Latina. Pero la incidencia de la Ley 75 se prorrogó mediante la concesión de facultades al Gobierno para asuntos decisivos. Para redondear las modificaciones en el impuesto sobre la renta, Charles Mclure elaboró un informe sobre la tributación de la renta proveniente de los negocios y el capital en Colombia, que no fue acogido, pero que sirvió de marco para adoptar un mecanismo de ajustes integrales, con el fin de desligar el efecto de la

inflación en la determinación del impuesto sobre la renta, el cual fue objeto de innumerables debates y tenía como propósito mejorar las condiciones de inversión mediante una medición más objetiva de la renta, considerando la estructura financiera de la empresa y sobre incorporando en el balance comercial los efectos de corrección monetaria.

Modernización del sistema tributario colombiano (1984-1991)

Este periodo permitió el desarrollo de una política tributaria muy consecuente, toda vez que hubo una continuidad en la orientación de la administración tributaria que facilitó la implementación de instrumentos decisivos para darle fisonomía propia al sistema tributario. Dos momentos cla-

5

Impuestos

informe especial

El cambio que más incidió en las relaciones del Estado con los contribuyentes proviene de una arquitectura procedimental que se basaba en responsabilizar a los contribuyentes de sus propias actuaciones, mediante un incremento del régimen de infracciones y sanciones por los errores cometidos en sus declaraciones para estimularlos a corregir por sí mismos, sin actuación administrativa. Una economía procesal que tenía como finalidad generar mayor proactividad en las correcciones tributarias a cambio de una menor sanción y reducir al mínimo la intervención de la administración, que ya había trasladado totalmente el recaudo a los bancos. La información, más que la contabilidad, se convirtió en el eje de la fiscalización, pues el propio legislador exigió a los grandes proveedores de información de operaciones económicas un reporte

anual a la administración tributaria —al sistema financiero, a las notarías, a las bolsas de valores, a las cámaras de comercio—, lo cual modificó también el enfoque de auditoría, que incluía la selección mediante indicadores económicos sectoriales. Así mismo, para dotar a la administración tributaria de una mejor herramienta en su otra gran función, el cobro, se adoptó un procedimiento administrativo simplificado con amplias facultades ejecutoras para los funcionarios de la administración tributaria, que incluía medidas cautelares hasta llegar al remate y que fue acompañada de otras medidas legales, como el incremento en la tasa de interés y su autoliquidación y la responsabilidad de los socios por las deudas tributarias de las sociedades de personas. Para administrar, tanto los cambios sustantivos como las modificaciones procedimentales, era necesario reestructurar la administración tributaria —que fue una de las más profundas, innovadoras y ambiciosas reformas del sector público— como sucedió con la administración diferenciada de los grandes contribuyentes (en atención a que la estructura económica del país refleja que el 75% del recaudo se concentra en cinco mil grandes contribuyentes), la facultad de interpretar la ley tri-

butaria mediante conceptos jurídicos, la eliminación del certificado de paz y salvo, la supresión de las recaudaciones, el traslado del recaudo al banco, y la creación de una dirección de apoyo fiscal a municipios y departamentos, que terminó posteriormente con la fusión de impuestos y aduanas en la DIAN.

...