La Hechura De Las Pol

La Hechura de las Políticas

Luís F. Aguilar Villanueva, no deja de ser extraño el hecho de que el proceso de elaboración de las políticas, la hechura de las políticas, haya sido comparativamente poco estudiado. Pocos fueron los campos de acción social que escapan al impacto de los gobiernos. Sin embargo, la manera como los gobiernos deciden y desarrollan sus políticas públicas, su proceso, patrón y estilo de decisión y operación, quedaron sin investigación sistemática.

I. El olvido teórico de la elaboración de la política

Muchas razones, históricas y teóricas, explican el descuido y hasta el olvido de la hechura de las políticas, En la perspectiva de la ciencia política estándar el proceso de gobierno y, más singularmente, el proceso de decisión y puesta en práctica de las políticas no ocupó nunca centralidad alguna. Las teorías sistémicas, marxistas, elitista o pluralista explicaban las decisiones de gobierno desde fuera del gobierno mismo. El secreto de la decisión y su efectuación radicaba en fuerzas y estructuras sociales, exteriores y superiores, que determinaban exhaustivamente la materia y la forma de decisión.

La estructura económica, el conflicto de las clases, el interjuego de los grupos de interés, el comportamiento del entorno social o cultural del sistema político… eran los factores para dar cuenta de por qué los gobiernos decidían de la manera en que lo hacían. El gobierno carecía de iniciativa propia, no tenía la capacidad de elegir sus propósitos y acciones. Demasiado tarde se reconoció la “autonomía relativa” del gobierno como para revertir la tendencia dominante, destacar la especificidad e importancia de la elaboración de las políticas y reconocer su causalidad propia en el conjunto social y en el proceso político. Hoy parece que la comunidad científica está más dispuesta a concederle un mayor margen de maniobra a los gobiernos, nacionales y locales, obviamente sin recaer en oportunismos decisionales.

En suma, la hechura de la política no tenía autonomía para la ciencia política convencional y, en contraste, tenía toda la autonomía para la administración pública. El resultado final, en ambos casos y por diversas razones, era que el proceso decisorio de la política se volvía un objeto de estudio externo y marginal al corazón de las dos disciplinas.

El determinismo social de la política daba intelectualmente por descontado el sentido, el instrumental y los efectos del proceso decisorio de una política. Fue alto el precio pagado por causa del descuido teórico del proceso de elaboración de las políticas. El crecimiento del Estado y la expansión de su aparato gubernamental fueron señal de que los grandes actores y poderes sociales, a cuya dinámica (constructiva o conflictiva) supuestamente se sometían las políticas, eran incapaces de resolver muchas cuestiones sociales y, en el fondo, incapaces de garantizar el orden y bienestar público.

Sonaba irónico llamar al Estado social o socialista o al gobierno “instrumento de la clase dominante o de la clase revolucionaria, cuando protagonizaba incontenible la acción colectiva. Los desaciertos de muchas políticas gubernamentales, por exceso de autonomía, están a la vista y en la memoria.

Hoy, en contraste, parece que la decisión de las políticas comienza a colocarse en el centro de la teoría política y administrativa.

No todo es un asunto público, como para que todo sea política, programa de gobierno y materia administrativa.

II. En busca de la noción de política

Los acercamientos –enfoques- a la definición de política (policy) suelen ser de dos tipos en la literatura: descriptivos y teóricos. En la construcción de la definición descriptiva, el debate se centra en la cuestión de si la política sea sólo la decisión (de gobierno) o implique algo más. En la construcción teórica las posiciones varían según la teoría politológica o según las conjeturas básicas con las se explica la ocurrencia de la política.

II.1. La noción descriptiva de política

En la definición descriptiva, hay unanimidad en reconocer e incluir su aspecto institucional: se trata de la decisión de una autoridad legitima, adoptada dentro de su campo legítimo de jurisdicción y conforme a procedimientos legalmente establecidos, vinculante para todos los ciudadanos, y que se expresa en varias formas: leyes, sentencias, actos administrativos… Sin embargo, las diferencias de componentes y énfasis en la definición se ponen de manifiesto apenas se incorporan los aspectos políticos, administrativos, conductuales, que resultan de otras maneras de ver la política, más allá de jurisdicciones formales, reglamentos y órdenes.

Para Heclo, (1972:85), la política no es un fenómeno que se autodefina, sino una categoría analítica. Es el análisis el que identifica su contenido, no los dichos del decidor de la política ni las piezas de la legislación o de la administración. Existe no por intuición sino por interrogación de los fenómenos políticos.

Aguilar hace un resumen de los diversos significados del término “política” se encuentra en Joan Subirats (1989) y en Hogwood-Gunn (1984). Puede denotar varias cosas: un campo de actividad gubernamental (política de salud, educativa, comercial), un propósito general a realizar (política de empleo estable para jóvenes), una situación social deseada (política de restauración de los centros históricos, contra el tabaquismo, de seguridad) una propuesta de acción específica (política de reforestación de parques, política de alfabetización de adultos), la norma o las normas que existen para una determinada problemática (política ecológica, energética, urbana), el conjunto de objetivos y programas de acción que tiene el gobierno en un campo de cuestiones (política de productividad agrícola, de exportación, de lucha contra la pobreza extrema)

Las definiciones arrojan los siguientes componentes comunes:

a) institucional, la política es elaborada o decidida por una autoridad formal;

b) decisorio, la política es un conjunto-secuencia de decisiones, relativas a la elección de fines y/o medios, de largo o corto alcance, en una situación específica y en respuesta a problemas y necesidades.

c) Comportamental, implica la acción o la inacción , hacer o no hacer nada; pero una política es un curso de acción y no solo una decisión singular;

d) Causal, son los productos de acciones que tienen efectos en el sistema político y social

Una definición recapituladora de política es: reglamentos y programas gubernamentales, considerados individualmente o en su conjunto, esto es, los productos de las decisiones de autoridad de un sistema político. Puede tomar la forma de leyes, órdenes locales, juicios de corte, órdenes ejecutivas, decisiones administrativas y hasta acuerdos no escritos acerca de lo que se debe hacer.

Por política suele entenderse un conjunto o secuencia de decisiones más que una decisión singular acerca de una acción de gobierno particular. Algunos la entienden como decisiones de fines y preferencias y la distinguen de las decisiones relativas a los medios para alcanzar los fines. Otros, en contraste, consideran que la política incluye los medios y los fines. En algunos contextos denota decisiones de objetivos de largo plazo o directrices generales de acción gubernamental que guían las acciones de corto plazo en situaciones específicas. (Plano et al, 1973: 311)

En primer lugar, una política es un comportamiento propositito, intencional, planeado, no reactivo, casual. Se pone en movimiento con la decisión de alcanzar ciertos objetivos a través de ciertos medios: es una acción con sentido. Por su carácter propositito, referido a las, realizaciones de objetivo, la política denota las intenciones de las fuerzas políticas de los gobernantes, en segundo lugar, no es la simple decisión deliberada del actor gubernamental: la gran decisión en la cúspide del Estado.

Hay que incorporar las muchas y diversas decisiones de los muchos actores participantes, gubernamentales y extragubernamentales, que en sus diversas interacciones han preparado y condicionado la decisión central, le dan forma y la llevan después a la práctica, haciéndola y rehaciéndola, con el resultado muy probable que los resultados finales no se asemejen a las intenciones y planes originales.

La política es un proceso, un curso de acción (Friedrich, 1963:79), es un conjunto de acciones. En efecto, una política es en un doble sentido un curso de acción: es el curso de acción deliradamente diseñado y el curso de acción efectivamente seguido. Por una parte, la política que se decide y se quiere llevar a cabo es básicamente un conjunto interrelacionado de acciones que, en razón de los recursos con los que cuentan los actores, los medios que emplean y las reglas que siguen, es considerado idóneo y eficaz (eficiente) para realizar el estado de cosa preferido.

Aguilar percibe que la política es entonces una estrategia de acción colectiva, deliberadamente diseñada y calculada, en función de determinados objetivos. Implica una serie de decisiones a adoptar y de acciones a efectuar por un número extenso de actores, puede distanciarse de la estrategia intencional de acción

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