La conciliación extrajudicial es exigible al estado cuando se trata de pretensiones sobre derechos disponibles

LA CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL ES EXIGIBLE AL ESTADO CUANDO SE TRATA DE PRETENSIONES SOBRE DERECHOS DISPONIBLES.

Publicado en: Diálogo con la Jurisprudencia. Publicación mensual de Gaceta Jurídica. N° 168. Año 18. Lima, setiembre de 2012. Pp. 99-109.

(El presente artículo ha sido elaborado de manera conjunta con la Dra. Ana Villegas Rodríguez)

I. INTRODUCCIÓN

La Casación bajo comentario (CAS. N° 748-2011 LIMA) desarrolla con meridiana claridad la exigencia de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad obligatorio antes de la interposición de una demanda que verse sobre derechos disponibles de las partes, no importando que el demandante tenga la condición de ser parte del aparato estatal para que invoque una inexistente falta de exigencia del cumplimiento del requisito previo, a pesar de las prerrogativas y privilegios que posee el Estado dentro del marco normativo que regula el proceso civil.[1]

Por ello, la Corte Suprema ha ratificado el criterio por el cual debe considerarse que el Estado en su conjunto se encuentra dentro de los alcances de la exigencia contemplada en el artículo 6º de la Ley N° 26872, Ley de Conciliación por lo que si no se cumple con el requisito de procedibilidad de acreditar haber solicitado la conciliación extrajudicial, el Juez debe rechazar liminarmente la demanda interpuesta, declarando su improcedencia al no cumplirse con el requisito exigido.

Asimismo, tampoco puede alegarse que sobre los bienes del Estado no hay facultades de libre disposición lo que los excluiría de la exigencia del requisito de la conciliación extrajudicial al no ser bienes sobre los que recae la característica de la libre disposición que sería facultad exclusiva de los bienes privados, toda vez que el marco normativo vigente permite los actos de disposición de derechos disponibles del Estado, pero cumpliendo con una serie de requisitos para la validez de estos actos.

II. ANTECEDENTES

Debemos considerar que la exigencia del intento conciliatorio antes de la interposición de una demanda ya se encontraba regulada en nuestro marco normativo desde los primeros textos constitucionales de 1823, 1826 y 1828.

La Constitución Política de la República Peruana sancionada por el Primer Congreso Constituyente el 12 de Noviembre de 1823, regulaba la institución de la conciliación previa en el capítulo VIII dedicado al Poder Judiciario, cuyo artículo 120° prescribía “No podrá entablarse demanda alguna civil, sin haberse intentado la conciliación ante el Juez de paz”. Debe notarse como sellos más notorios de la conciliación el carácter obligatorio y previo a todo proceso civil, así como el establecimiento de los Jueces de Paz, que según los artículos 142° y 143°, los alcaldes eran los encargados de ejercer la función de Jueces de Paz de su respectiva población, conociendo de las demandas verbales de menor cuantía si son civiles, y de los procesos penales que sólo requieran una corrección moderada como las injurias leves y delitos menores.

Por su parte, la Constitución de 1826 contempló esta institución en el capítulo V, de la Administración de Justicia, cuyo artículo 112° señalaba “Habrá Jueces de Paz en cada pueblo para las conciliaciones; no debiéndose admitir demanda alguna civil, o criminal de injurias, sin este previo requisito”. Además, el artículo 113° señalaba en qué consistía la labor del conciliador, señalando al respecto que “El ministerio de los conciliadores se limita a oír las solicitudes de las partes, instruirlas de sus derechos, y procurar entre ellas un acomodamiento prudente”, extendiéndose el ámbito de acción de la conciliación no sólo a los procesos civiles, sino que podía intentarse ésta en los procesos criminales sobre injurias, sin cuyo requisito no podría acudirse al órgano jurisdiccional competente, excluyéndose del ámbito de la conciliación a las acciones fiscales, según se desprende del artículo 114° de la Constitución bajo comentario. Vemos pues que al considerar como excepción al requisito de la conciliación a las acciones fiscales, el texto constitucional se refería a todo tipo de procesos en los que se viera involucrada la hacienda pública, prohibiendo expresamente cualquier acto de disposición en instancia conciliatoria.

La Constitución de 1828 reguló la justicia de paz en el rubro dedicado a la administración de justicia y reafirma la capacidad conciliatoria de los Jueces de Paz, al establecer en su Título Sexto sobre Poder Judicial y Administración de Justicia, específicamente en el artículo 120° que “En cada pueblo habrá Jueces de Paz, para las conciliaciones, sin cuyo requisito, o el de haberla intentado, no se admitirá demanda alguna civil, o criminal de injurias, salvo las acciones fiscales y demás que exceptúe la ley”. Vemos que se repite la falta de exigencia de la conciliación previa en temas referidos al fisco.

Asimismo, en materia procesal, el Código de Procedimientos Civiles de 1836, conocido como Código de Santa Cruz también contemplaba la exigencia de la conciliación antes de la interposición de una demanda. Efectivamente, el artículo 119° señalaba “No se admitirá demanda civil, sin que se acompañe un Certificado del Juez de Paz, que acredite haberse intentado el juicio conciliatorio, bajo pena de nulidad, excepto en los casos en que este no sea necesario”. En este cuerpo legal, la conciliación fue concebida como un acto previo a la interposición de la demanda ante un Juez de Letras. Por otro lado, este requisito previo de intentar la conciliación no era exigido para los casos de acciones sobre concurso de acreedores, concurso a capellanías, interdictos de posesión, de obra nueva, reconocimiento de documentos, retracto, formación de inventarios y partición de herencia, u otros casos urgentes de igual naturaleza, no existiendo disposición expresa referida a la falta de exigencia de la conciliación cuando nos encontrásemos frente a un sujeto procesal con la condición de ser parte del aparato estatal.

Posteriormente, el Código de Enjuiciamientos en Materia Civil, promulgado el 19 de diciembre de 1851 por el Presidente José Rufino Echenique, y vigente desde el 28 de julio de 1852, reguló la conciliación previa en la sección primera del Libro segundo, como diligencia que debía practicarse antes de los juicios. Así, el Título segundo trataba de manera exclusiva sobre la conciliación. El artículo 284° de este cuerpo normativo prescribía que “la conciliación debe preceder a toda demanda correspondiente a un juicio escrito”, realizándose, conforme el artículo 285°, ante el Juez de Paz del domicilio del demandado, ó ante el que ejerza sus funciones. Por otro lado, el artículo 287° señalaba de manera taxativa los casos en los que no procedía el llamado juicio de conciliación, a saber:

1° En las causas criminales que deben seguirse de oficio;

2° En los juicios verbales;

3° En las demandas en que tienen interés los menores y demás personas incapaces, el Estado, iglesias, monasterios, hospitales, universidades, colegios, escuelas de instrucción primaria y demás establecimientos públicos que no tengan libre administración de sus bienes;

4° En los juicios sumarios de posesión;

5° En las demandas de obra nueva o sobre edificios que amenaza ruina;

6° En las demandas sobre bienes de los pueblos;

7° En las demandas contra ausentes, mientras la ausencia no está declarada judicialmente;

8° En los juicios de concurso de acreedores;

9° En el reconocimiento de vales o pagareés (sic);

10° En la interposición de las demandas de retracto; sin perjuicio de verificarse la conciliación después de interpuesta la demanda;

11° En los casos urgentes; pero si después hubiese que interponerse demanda que motive contención en juicio ordinario, la conciliación es indispensable.

Vemos que el numeral 3° del pre citado artículo 287° estableció expresamente la prohibición de exigir el requisito previo de la conciliación cuando se tratara del Estado, al considerar que en su condición de entidad pública no poseía la capacidad de libre administración de sus bienes, y por lo tanta carecía de la libre disposición, característica tan necesaria para poder llegar a un acuerdo conciliatorio.

Por su parte, y atenuando esta tendencia, el artículo 6° de la Ley N° 26872, Ley de Conciliación, modificado por el artículo 2° de la Ley N° 27398, del 13 de enero de 2001, establecía en su último párrafo de manera amplia que "la conciliación será facultativa en aquellos asuntos en los que el Estado sea parte", entendiéndose esta facultatividad ya sea que el Estado apareciese como solicitante de la conciliación o como invitado a conciliar, sin señalarse el criterio a emplearse para poder ejercer esta facultad.

En mérito de esta disposición normativa, se originaban dos situaciones, dependiendo del lugar que ocupaba el Estado ante el inicio de un eventual procedimiento conciliatorio:

El primer supuesto, esto es, cuando el Estado era el que debía iniciar el procedimiento conciliatorio antes del respectivo proceso judicial, se debía tener presente que para él -el Estado- todas las materias conciliables tendrán el carácter de facultativo, situación que no ocurrirá si es que el solicitante fuera otra persona -natural o jurídica-

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