Politicas Publicas

IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS

La visión más familiar del proceso de política es la percepción de la legislatura y el gobierno como punto central de la hechura de la política pública, la cual es ejecutada por el aparato burocrático, con esto inicia el estudio introductorio que Luis F. Aguilar trae para nosotros en esta perspectiva histórica de la hechura y sobre todo más importante, la implementación de las políticas públicas. Los incumplimientos de la política fueron sin más imputados a los defectos morales e intelectuales de los burócratas. Los fracasos de las políticas arrojaron evidencias debidas a errores de las grandes decisiones más que a los comportamientos de los operadores. Toda política es una hipótesis que espera realizar ciertos objetivos por lo tanto es susceptible de error sobre todo en la definición y explicación del problema publico hay que proceder entonces con rigurosa lógica de inducción a la manera del método de comparaciones sucesivas limitadas de Lindblom.

Los primeros estudios que se ocuparon de la implementación fueron escritos con un ánimo de desencanto en la capacidad del gobierno para resolver los viejos y patentes problemas sociales, son estudios que nacen de promesas incumplidas y esperanzas frustradas ante el malogro de los programas de reforma social de los años setenta; tratan de saber si en definitiva el gobierno posee la capacidad de ofrecer soluciones a las cuestiones sociales y, por consiguiente, si tiene sentido y plausibilidad su intervención. Las dificultades del gobierno crecen en proporción a la magnitud de sus intentos; se llevaron a cabo desde la óptica del “nada funciona” (“los horrores de la guerra”); la primera generación de investigadores no fue optimista, hasta la política más robusta tendera a malograrse, los síntomas clásicos de bajo desempeño, retraso y escalada de costos aparecerán forzosamente. Es evidente que los fracasos pueden deberse a muchos factores, pero uno fundamental es que es inexistente o defectuosa la implementación de las políticas. Los gobiernos suelen ser mejores cuando discurren y legislan acerca de las reformas sociales que cuando las efectúan.

Ambas perspectivas, la del diseño y la de la ejecución, heredan la tradicional separación entre la política y la administración, entre los decisores y los operadores. La tendencia a reducir el estudio de la política al gran momento decisorio de gobierno, al diseño y selección de la mejor opción de conducta respecto de los fines, llego a su apogeo en 1965 con la instauración del “presupuesto por programas”; esto hizo que la atención de decisores y analistas políticos se concentraran en la ponderación y elección entre varias opciones competitivas de realización eficiente de objetivos. El fracaso de las políticas no es imputable a la oposición o a la ausencia de apoyo a una determinada política, tampoco el que sucede debido a criterios legislativos contradictorios o ambiguos o a falta de fináncienlo adecuado en calidad, monto y oportunidad; estas fuentes de fracaso de una política, aunque reales y frecuentes, nada tienen que ver propiamente con la implementación; son fracasos por aborto, dado que las políticas nunca se iniciaron de verdad o no tuvieron la oportunidad de desplegarse. Cuando se cumplen estas condiciones, y pese a ello, sobreviene el fracaso, porque los resultados nunca llegaron o quedaron muy lejos de los efectos esperados, se está entonces en sentido propio y estricto en el campo del problema de la implementación.

Pressman y Wildavsky proponen una definición formalizada de la política como teoría o hipótesis causal, como “una cadena causal entre las condiciones iniciales y las futuras consecuencias”. La política comienza a abandonar el cielo de los proyectos y deseos y a tocar el mundo real solo cuando ocurren las condiciones iniciales que parecen ser dos hechos: el consenso en torno del objetivo de la política, por ende, en torno del acontecimiento que se desea ocurra y el consenso en torno de los recursos e instrumentos a utilizar para producir el acontecimiento preferido; en el fondo son los medios y los fines de un curso de acción o los factores productivos y los efectos esperados de un curso de acción. Lo que se implementa en sentido amplio, es la hipótesis causal que constituye la política; pero en sentido circunscrito, es el objetivo, el evento aun irrealizado pero esperado y calculado como efecto ultimo de un proceso causal, puesto en marcha por determinadas condiciones iniciales y continuado por la cadena de acciones de implementación, hay así un doble sentido de implementación: “llevar a cabo, a efecto, a culminación, del implementar”.

La implementación no debería estar divorciada de la política, no tiene mucho sentido tener buenas ideas si no pueden ser realizadas, la implementación no debe ser concebida como un proceso que sucede después independientemente del diseño. Llegar a una concepción precisa del proceso de implementación, antes de intentar especificar sus problemas y especular sobre lo que se debe hacer para enfrentarlos ayuda a establecer una clara distinción entre el problema de implementación definido como un problema de control y dirección de una multitud de actividades y el proceso de implementación. Ensamblaje y política son las dos características fundamentales del proceso, a las que hay que sumar una tercera y decisiva, la de ser un sistema de juegos que se relacionan entre sí de manera laxa. El proceso de implementación se caracteriza por el maniobrar de muchos actores semiautónomos, cada uno de los cuales intenta tener acceso a los elementos del programa y tenerlos bajo su control, intentando al mismo tiempo extraer las mejores ventajas de otros actores que también buscan tener acceso a elementos que les den el control. Los efectos adversos son de cuatro tipos, y cada uno tiene sus sistemas de juego:

Cuadro 1. Policy games-gamers

Efectos Sistemas de juego

El desvió de recursos, especialmente del dinero Easy Money

Budget game

Easy life

Pork barrel

La distorsión de los objetivos de política Poling on

Up or grabs

Keeping the peace

La resistencia a los esfuerzos se llevan a cabo para controlar las conductas Tokenism

Massive resistance

Social entropy

Management game

La disipación de energías en jugar juegos no contractivos al programa. Tenacity

Territory

Not our problem

Odd man out

Reputation

Implementar una política social significaba a fin de cuentas poner en operación a través de una organización concreta y de unos operadores concretos, en una localidad determinada, un conjunto de acciones cuyas consecuencias previsibles, benéficas para una población, eran consideradas la realización de los objetivos ordenados por las políticas; la implementación no es simplemente la aplicación directa de una tecnología o de un plan, es más bien un proceso organizacional dinámico cuya configuración resulta de las recurrentes interacciones entre las metas y los métodos del proyecto y el contexto institucional. También llamo la atención el hecho de que las organizaciones encargadas de realizar las decisiones políticas son determinantes en la suerte de estas; se vuelve entonces imprescindible el estudio del funcionamiento de las organizaciones públicas, así como la averiguación de los diversos modelos de estructuración y funcionamiento que están en la base de las organizaciones; el enfoque de organizaciones se introduce en el estudio de la implementación como otro camino para descubrir los límites del modelo jerárquico, según el cual gobernantes y altos funcionarios pueden desde las alturas determinar y controlar los agentes que intervienen en el proceso y los diversos aspectos técnicos, procedurales y políticos de sus iniciativas

Desde principio de los 60´s, la literatura académica entorno a la implementación de las políticas tuvo un gran auge, algunos investigadores adoptaron una perspectiva “de arriba hacia abajo” y se han concentrado en los aspectos del proceso de implementación que supuestamente son accesibles a quienes deciden formalmente las políticas y pueden controlarlos; otros sostienen la perspectiva “de abajo hacia arriba” donde han hecho críticas tanto de orden metodológico como político, al anterior enfoque.

Los investigadores no coinciden en los principios que deberían regir una teoría de la implementación, ni tampoco en lo que respecta a las variables cruciales para el éxito del proceso, varios autores recientes señalan la carencia de una teoría general de implementación, se identifican como variables significativas las características de la política misma o bien mencionan que los recursos son determinantes; otras categorías de variables identificadas con frecuencia incluyen: los actores responsables de la implementación o de las estructuras que

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