Sociedad Politica

RESUMEN

Presenta una introducción al análisis de las políticas públicas, que pretende ser un marco conceptual para analizar la actividad gubernamental, al igual que un instrumento de racionalización de dicha actividad y, como conclusión, presentar un breve panorama de la disciplina en Colombia.

PALABRAS CLAVE

Ciencias políticas, Estado y sociedad, Colombia, Participación social

The without skills and knowledge leaning terrifically against nothing. W. Faulkner, Intruder in the Dust.

El Estado, sin duda alguna el fenómeno político dominante del siglo veinte, es el producto de la acumulación de estructuras y de prerrogativas gubernamentales en el curso de la historia reciente. Reivindicando progresivamente un espectro cada vez más amplio de funciones sociales, el Estado constituye en tomo a sí un aparato burocrático encargado de funciones de regulación social que devienen gradualmente más complejas. Luego de la Segunda Guerra Mundial, surge el modelo del Estado de bienestar encargado de misiones de protección social al igual que de la redistribución de los ingresos, resultado de lo cual la institución estatal llega a su apogeo y parece emerger una nueva forma de ciudadanía. Durante este periodo de fecunda evolución de la actividad estatal, el análisis del objeto Estado también se ha transformado luego de los trabajos seculares de Hegel, Marx y Weber. Si antes el Estado era percibido como la encarnación de "la razón en la historia", como "el brazo armado de la burguesía", o como "el detentor del monopolio de la violencia legítima", en el período contemporáneo es percibido a través de su actividad. De allí que actualmente el estudio de la actividad gubernamental a través del prisma del Análisis de las Políticas Públicas implica dejar a un lado discusiones meramente abstractas, como por ejemplo aquellas centradas sobre el lugar y la legitimidad del Estado (a pesar de no haber perdido sentido estas cuestiones), y plantearse otros interrogantes acerca de lo que hace realmente el gobierno, sobre la actividad concreta del Estado.[1]

Este ensayo tiene por objeto presentar una introducción al Análisis de las Políticas Públicas, que pretende ser un marco conceptual para analizar la actividad gubernamental (un gobierno inteligible), al igual que un instrumento de racionalización de dicha actividad (un gobierno eficiente). Y, como conclusión, presentar un breve panorama de la disciplina en Colombia.

El Análisis de las Políticas Públicas: Una Introducción

There is no art that hath been more canker'd in her principies, more soiled and slobbered with aphorizing pedantry than the art of policie.

John Milton.

La transformación del modo de aprehensión del Estado y de la actividad gubernamental se origina en los Estados Unidos a principios de la década de los cincuenta, como una tentativa de utilizar los métodos de investigación de las ciencias sociales para elaborar recetas para el buen funcionamiento del gobierno. Desde esta perspectiva la cuestión que se plantea es la siguiente: ¿Cómo producir políticas eficaces, que correspondan y hagan realidad los objetivos propuestos, de la manera más eficiente posible? Generalmente se consideran como punto de partida de esta disciplina los trabajos de Lasswell, a la época bajo la rúbrica de policy sciences,[2] y desde otra dimensión, los experimentos realizados en el Ministerio de la Defensa de los Estados Unidos conocidos como PPBS o Program, Planning and Budgeting System.[3] Pero, si bien es cierto que con esa perspectiva pragmática aparece originalmente esta disciplina, se va alejando progresivamente de esa ambición -en mayor o menor medida según cada analista-, asumiendo una postura cada vez menos normativa y más cognitiva, para convertirse en una verdadera disciplina de las ciencias sociales. Sin alejarse por ello de una de las cuestiones esenciales de la ciencia política que es la siguiente: ¿Hasta qué punto es bueno el desempeño del gobierno? [4] ¿Que es una política pública, y en qué consiste la disciplina de analizar políticas públicas?

Se plantea la pregunta de cómo definir el objeto de estudio de esta disciplina (las políticas públicas), de manera a ofrecer un punto de referencia claro y coherente, al igual que los fundamentos de un marco conceptual analíticamente útil. En razón a la pluralidad de perspectivas toda definición implica necesariamente adoptar una postura. Por ello presentaremos una serie de definiciones y del consenso de las mismas, determinaremos los elementos esenciales de la noción de política pública. La presentación de dichas definiciones nos obliga a traducir del inglés al español, lo cual resulta difícil por el hecho de que en inglés existen tres términos diferentes y para trasladarlos al español sólo existe uno: policy (las políticas públicas), politics (la actividad política como competencia por el poder, debate partidista, etc.) y polity (esfera política diferente de la sociedad civil).

Estudiar la acción pública implica observar -principalmente-, la primera definición, es decir las políticas públicas. Esta diferencia de terminología conlleva serias consecuencias en el objeto de análisis, que ya no se centra sobre los inputs sino sobre los outputs.

En líneas generales existen dos grandes vertientes en el marco de esta disciplina. Una primera vertiente analítica, que consiste en estudiar el proceso de producción de las políticas. Es decir, cómo se definen los problemas públicos, cómo se fija la agenda gubernamental, cómo se toman las decisiones, cómo se formulan las políticas, cómo se aplican y finalmente cómo se evalúan. Una segunda vertiente instrumental, que consiste en utilizar las técnicas de análisis al servicio de la producción de las políticas.[5] A pesar de no ser contradictorias ni excluyentes (ningún trabajo es enteramente analítico o instrumental), generalmente esta segunda vertiente no constituye el centro de interés de la academia por ser con frecuencia normativa, y porque su objetivo está centrado exclusivamente en ser un instrumento de ayuda a la decisión.[6]

Examinando las definiciones, se observa que en los orígenes de esta disciplina Lasswell la define como "el conjunto de disciplinas que conciernen a la explicación de la producción de las políticas públicas, y la obtención de la información relevante relativa a dichas políticas". Además, establece lo que él considera son las características esenciales de la disciplina: "La ciencia de las políticas públicas está orientada en torno de los problemas y es contextual por naturaleza, multidisciplinaria en su enfoque, y explícitamente normativa en su perspectiva."[7]

Desde una perspectiva analítica, Meny y Thoenig definen las políticas públicas como "los programas de acción de una autoridad pública en un sector de la sociedad o en un espacio geográfico".[8] Dye asumiendo una postura más amplia, e inspirado por Hamlet, define las políticas públicas como "todo lo que un gobierno decide hacer o no hacer".[9] Anderson ofrece una visión igualmente genérica: "Una orientación deliberadamente seguida por un actor o por un grupo de actores al tratar un problema o una cuestión que les concierne".[10] La definición de Jenkins es más concreta pero susceptible de caer en imprecisiones: "Un conjunto de decisiones interrelacionadas adoptadas por un actor o un conjunto de actores políticos, concernientes a la selección de objetivos y los medios para alcanzarlos, en el marco de una situación específica".[11]

Estas definiciones, que reflejan el carácter esencialmente pragmático de esta disciplina y que tienen la ventaja de ser sencillas, indican que el actor que produce una política pública es (o está habilitado para actuar como), un actor público y, por ende, a pesar de que otro tipo de actor social puede influenciar las acciones de los gobiernos, no pueden producir estas políticas.[12] Además señalan que una política pública puede ser producto de una decisión al igual que de la omisión de tomar una decisión.[13] Finalmente indican que las políticas públicas generalmente involucran objetivos y los medios para alcanzarlos.

Pero estas definiciones comparten todas un problema ¿Si la noción recubre toda la actividad gubernamental, cuál es su interés heurístico? Algunos autores ofrecen ciertos elementos que permitan dar mayor precisión a la noción: proponen centrarse sobre el conjunto de elementos concretos que constituyen la substancia visible de una política. Por ejemplo, Rose y Davies sugieren observar la política como un programa general de acción conformado principalmente por recursos y productos.[14] El problema es el de encontrar alguna coherencia entre el conjunto heterogéneo de elementos que constituyen una política pública, que por lo general se intenta resolver recurriendo a dividir dichos elementos según el territorio o (sobre todo) según el sector socioeconómico donde se ubican.[15]

Esta tentativa de elaborar una noción de política pública nos lleva a la conclusión que su carácter vago y ambiguo, que resulta de su sencillez excesiva, se explica en razón de la complejidad del objeto que se pretende definir (la actividad gubernamental), la dificultad de delimitar sus fronteras y la multiplicidad de actores involucrados. La consecuencia de esto será la flexibilidad de la noción misma. Ello implica que toda definición que se adopte es producto no sólo de la actividad gubernamental sino de una construcción analítica del investigador.

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