Venezuela: un nuevo marco legal e institucional petrolero

Venezuela: un nuevo marco legal e institucional petrolero

El marco legal e institucional anterior al actual para el sector petrolero en Venezuela fue el legado del complejo y prolongado proceso de nacionalización que culminó en 1975 con la Ley de Nacionalización Petrolera. Poniendo fin al sistema de concesiones, se supuso que esta ley representaría la última y definitiva palabra sobre el asunto. En realidad la situación resultó ser mucho más compleja y confusa. La más importante ley de hidrocarburos en Venezuela fue promulgada en 1943 y solamente fue modificada de manera significativa en una oportunidad, en 1967. El propósito de esa modificación fue el de dar cabida a la primera empresa petrolera pública, la Corporación Venezolana de Petróleo, y posibilitar el establecimiento de empresas mixtas.

Esa modificación a la ley de 1943 fue posteriormente seguida, entre 1971 y 1975, de la promulgación de otras leyes. La Ley de Reversión, con miras a la reversión a la nación de las principales concesiones, pautadas para 1983 y 1984; la Ley de Nacionalización del Gas Natural; otra Ley de Nacionalización del Mercado Interno de los Productos Derivados de los Hidrocarburos; y, por último, la ya mencionada Ley de Nacionalización Petrolera. Ninguna de estas leyes derogó alguna de las anteriores. En su lugar estipulaban que, en caso de colidir con alguna anterior, la ley que se estaba promulgando tendría preeminencia. Además, en las décadas de los 60 y 70 una sección especial para los hidrocarburos fue incorporada a la Ley de Impuesto Sobre la Renta, estableciendo tasas más altas para esta actividad y, más importante aún, fue creado un sistema de valores o precios de referencia, que en la práctica significó una regalía adicional a la producción destinada a la exportación. La regalía establecida sobre la base de la Ley de Hidrocarburos de 1943, sin embargo, fue siempre objeto de acuerdos especiales, según lo establecido en el Reglamento de esta ley. Este conjunto de leyes creó un confuso marco legal, pero no estuvo previsto que perdurara en el tiempo. En 1976 el gobierno intentó unir todas ellas en una única nueva ley, así como revisar también la sección sobre hidrocarburos de la Ley de Impuestos Sobre la Renta. Sin embargo la recientemente fundada empresa pública de petróleo, Petróleos de Venezuela, S.A. (Pdvsa), exitosamente se opuso a cualquier reforma. En todo caso, en aquel momento esto no pareció tener mayor importancia ya que todo el sector, de un modo u otro, estaba bajo el control del gobierno. Pero eso fue en aquel momento. En los años siguientes la empresa petrolera nacional se aprovechó de los márgenes interpretativos del marco legal. En un principio cautelosamente, más adelante con mayor atrevimiento, pero siempre de manera sistemática. La empresa petrolera nacional fue adquiriendo cada vez más poder a la par de un proceso de debilitamiento creciente del Ministerio de Energía y Minas.

En 1989 el gobierno anunció una nueva política de apertura petrolera, reabriendo el sector a la inversión privada. Lo que el gobierno inicialmente tenía en mente era un muy limitado programa relacionado con campos marginales e inactivos. Pero Pdvsa era ya lo suficientemente fuerte como para usurpar esa política, echando a un lado al ministerio y, conjuntamente con las compañías petroleras, consultores y abogados internacionales, iniciar una agresiva y muy exitosa campaña pública para, por un lado, bajar los niveles impositivos y, por el otro, reprivatizar la industria, aunque fuese poco a poco. Hasta 1993, Pdvsa pagaba en regalías, impuestos sobre la renta, y aquel impuesto a la exportación, aproximadamente 65% de sus ingresos brutos. Con la reforma de la Ley de Impuesto Sobre la Renta de 1993, ese nivel impositivo fue reducido a la mitad. El gobierno en un esfuerzo por recuperar, aunque

fuese parcialmente, la enorme pérdida en sus ingresos fiscales, comenzó, en 1996, a reclamar dividendos a la empresa nacional. Antes de esa fecha Pdvsa nunca pago dividendos; y ahora la empresa se apuró en gastar los recursos disponibles antes que pudieran convertirse en dividendos. Así, los dividendos fueron pagados, por lo menos parcialmente, incrementando el endeudamiento de la compañía. Aun sumando los dividendos, los ingresos fiscales promediaron solamente alrededor de 45% de los ingresos brutos. Al mismo tiempo, los inversores privados en sus contratos comenzaron a disfrutar de niveles impositivos aun inferiores.

En cuanto a la privatización a pedacitos, la política adoptada no fue tanto una reforma como una "creativa" reinterpretación, para no expresarlo con más rudeza, del marco legal e institucional existente. Más aún, esta reinterpretación fue hecha de manera que el país se viera forzado a incrementar su producción sin tomar en consideración las cuotas acordadas en la OPEP y, en última instancia, sin tomar en consideración los precios. En el fondo lo que Pdvsa deseaba era que el país se retirara de la OPEP. Sin embargo, esta política fue temporalmente detenida en 1998, con la guerra de precios de ese año y el triunfo de Hugo Chávez en las elecciones presidenciales. Para detener definitivamente la política anterior, el nuevo gobierno promulgó dos nuevas leyes para los hidrocarburos. La primera, la Ley de Hidrocarburos Gaseosos, fue promulgada en septiembre de 1999, y la segunda, la Ley de Hidrocarburos Líquidos, fue promulgada en noviembre de 2001, derogándose con estas dos leyes todas las leyes previas relacionados con los hidrocarburos, y revisando al mismo tiempo la sección de hidrocarburos de la Ley de Impuesto Sobre la Renta en diciembre de 2001.

La nueva legislación: un resumen

La administración del recurso natural. En la nueva legislación se establece que para explorar y explotar los hidrocarburos se requiere una licencia (es decir, concesión) emitida por el Ministerio de Energía y Minas, y es el Ministerio a quien compete diseñar y organizar toda ronda de licitación.

Cualquier acuerdo para formar empresas mixtas entre empresas privadas y públicas tiene que basarse en las mencionadas licencias que son siempre consideradas como el documento de mayor jerarquía en esos acuerdos. En este aspecto la situación existente antes de la nacionalización ha sido restaurada, siendo además ésta la situación usual en cualquier país desarrollado donde exista una empresa pública de petróleo (por ejemplo Noruega). Sin embargo, desde 1989 Pdvsa tomó en sus manos la administración del recurso natural, con las ya mencionadas desastrosas consecuencias para los ingresos fiscales, asumiendo además el papel de rehén de sus socios extranjeros en lo que respecta a la soberanía impositiva y, más generalmente, a sus

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