Proceso De Ejecucion Coactiva

Presentación

Con el propósito de colaborar con la mejora del Sistema Tri- butario Peruano, la Defensoría del Contribuyente y Usuario Aduanero convocó durante el 2012 a los distintos operadores tri- butarios para proponerles la tarea de colaborar con este objetivo, proponiéndoles participar en el análisis y la reflexión académica en torno a la vigencia de los derechos y garantías del contribuyente en los procedimientos tributarios.

Durante el 2013 hemos continuado la labor iniciada el año pasado, eligiendo al Procedimiento de Cobranza Coactiva de obligaciones tributarias como temática central para la segunda obra colectiva editada por la Defensoría del Contribuyente y Usuario Aduanero.

A partir del lanzamiento de la convocatoria para nuestro segundo proyecto editorial, hemos recibido el aporte, a través de ensayos y trabajos académicos, de funcionarios de la Administración Tributaria Nacional, de las Administraciones Tributarias Municipales, funcionarios del Tribunal Fiscal, profesionales del sector privado vinculados al quehacer tributario y de representantes del sector académico nacional, para ser incorporados en esta obra editada por la Defensoría del Contribuyente y Usuario Aduanero.

8 defensoRÍa del contRibuyente y usuaRio aduaneRo Teniendo en cuenta la diversidad de artículos recibidos, el Comité Editorial conformado por los funcionarios de la Defenso- ría del Contribuyente y Usuario Aduanero: Dra. Mercedes Pilar Martínez Centeno, Dra. Carmen del Pilar Robles Moreno y Dr. Luis Gabriel Donayre Lobo, realizó una selección previa de los artículos a fin de vincular todos los aportes académicos con la temática central del proyecto editorial.

Expresamos nuestro sincero agradecimiento a los autores que colaboraron con sus ensayos para hacer posible esta obra colectiva; y nuestro especial reconocimiento por la comprensión demostrada a los autores cuyos artículos no pudieron ser incluidos.

La obra que presentamos reúne importantes reflexiones expuestas desde las distintas perspectivas públicas, privadas y académicas; lo que nos permite confiar en la posibilidad que encuentren en ella una contribución valiosa para la mejora del procedimiento de cobranza coactiva.

Nos complace enormemente poner a disposición de todos los ciudadanos, de los operadores tributarios públicos o priva- dos, funcionarios y servidores de la administración pública, de los estudiosos del Derecho Tributario y del público en general, el resultado de nuestro segundo trabajo colectivo de reflexión académica: "El Procedimiento de Cobranza Coactiva. Ensayos sobre la vigencia de los derechos y garantías de los administrados".

Defensoría Del Contribuyente y usuario aDuanero

El procedimiento de cobranza coactiva en el ámbito tributario

Christian Guzmán Napurí Magister en Derecho, con mención en Derecho Constitucional, por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Profesor del Departamento de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Profesor en la Universidad ESAN, Universidad San Ignacio de Loyola y de la Academia de la Magistratura. Asesor y consultor en temas de derecho público, ha sido Asesor Legal de la Alta Dirección del Ministerio de Justicia, consultor de la Oficina Nacional de Procesos Electo- rales, de la Presidencia del Consejo de Ministros, y de otras entidades públicas y privadas. Ha sido Asesor en el Ministerio de Economía y Finanzas y Director de Fiscalización de OEFA. Actualmente se desempeña como Jefe de la Oficina de Asesoría Jurídica del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos.

SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN. LA AUTOTUTELA ADMINISTRATI- VA.— Efectos de la autotutela.— II. EL PROCEDIMIENTO COACTIVO COMO PROCEDIMIENTO ESPECIAL.— 2.1 Carácter ejecutorio de los actos administrativos.— 2.2 Ejecución coactiva de deudas tributarias que corresponden al Gobierno Nacional.— 2.3 Las obligaciones tributarias de los gobiernos locales.— III. ¿MEDIDAS CAUTELARES?— IV. EL EFECTO DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN EL PROCEDI- MIENTO DE EJECUCIÓN COACTIVA.— La suspensión del proceso de ejecución coactiva en el caso de deudas tributarias del Gobierno Nacio- nal.— V. LA REVISION POR PARTE DEL PODER JUDICIAL.

La ejecución coactiva es el mecanismo de ejecución forzosa por excelencia, a través de la cual la Administración se procura la ejecución de una obligación de dar, hacer o no hacer, aun en contra de la voluntad del administrado1. Ahora bien, la ejecución coacti- va se rige por sus propias normas, señaladas en la normatividad pertinente. En este orden de ideas, el Código Tributario regula el procedimiento de ejecución coactiva de las deudas tributarias que corresponden al Gobierno Nacional.

La remisión legal antes precisada, sin embargo, no obsta para que el procedimiento de ejecución coactiva no se encuentre regulado por los principios generales aplicables al proceso administrativo, en especial en cuanto al principio de legalidad, debido proceso, igualdad, respeto de los derechos fundamentales de los administrados y razonabilidad, de conformidad con lo señalado por la Ley pertinente y como veremos más adelante.

Ahora bien, podemos ver ejemplos del empleo de medios de ejecución coactiva en los típicos actos que realiza la administración para obtener el cumplimiento de los actos administrativos emitidos. El embargo de bienes o el remate de los mismos son ejemplos de mecanismos de ejecución coactiva, en particular referidos a obligaciones de dar. La Administración se encuentra entonces autorizada a obtener del patrimonio del obligado aquello que se le adeuda.

I. INTRODUCCIÓN. LA AUTOTUTELA ADMINISTRATIVA

No obstante el reconocimiento de una particular persona- lidad jurídica a favor de la Administración Pública y los entes que la conforman, se reconoce que la misma carece propiamente de derechos fundamentales, los mismos que son susceptibles de imputarse únicamente a particulares, sean personas naturales o jurídicas. Ello salvo ciertas excepciones, como podría ser el debido proceso o el derecho de propiedad, como lo ha señalado el Tribunal Constitucional en importante jurisprudencia.

Sin embargo, a la administración debe reconocerse un cúmulo de potestades, las mismas que permiten hacer efectiva su misión de tutelar el bien común. Dichas potestades conforman, de manera genérica, la competencia de las entidades de la Administración, que se encuentra señalada por la Ley. Ejemplos de ello son la potestad reglamentaria, la potestad sancionadora o la potestad organizativa.

Como lo hemos señalado anteriormente, entendemos como potestad, en general, aquella situación de poder atribuida por el ordenamiento jurídico previo — en particular, por la ley—, que habilita a su titular para imponer conductas a terceros2, con la posibilidad de que el sujeto pasivo deba soportar las conse- cuencias de dicho poder, que podrían no ser ventajosas3. Dicho sujeto pasivo posee entonces una relación de sujeción respecto a la entidad en cuestión.

Una potestad de importancia capital al nivel de la autoridad administrativa, y que sustenta las atribuciones coactivas, es la denominada autotutela, que consiste en la capacidad de la admi- nistración pública de efectuar la protección de sus intereses sin necesidad de recurrir al Poder Judicial ni a órgano estatal alguno. La Administración está capacitada, entonces, para tutelar por sí misma sus propias situaciones jurídicas4. De hecho, la autotutela proviene de la particular misión asignada a la administración, consistente en el manejo de bienes públicos y servicios a prestar por el Estado.

Por otro lado, la independencia de la Administración respecto de los Tribunales se garantiza positivamente haciendo que aquélla no tenga necesidad de éstos para asegurar la eficacia de sus reso- luciones y mandatos, lo que se alcanza con el reconocimiento de poderes de ejecución a los propios órganos de la Administración5. En este sentido, la jurisprudencia que se elabora en sede adminis- trativa durante el siglo XIX y algunas normas reglamentarias van a reconocer que los actos administrativos ostentan presunción de validez y el privilegio de ejecutoriedad, de tal forma que pueden llevarse directamente a ejecución sobre los particulares por la propia Administración sin que su efectividad se paralice por la interposición de recursos, salvo las circunstancias establecidas en la Ley. Sin embargo, la ley puede determinar que determinados actos administrativos sean ejecutados a través del Poder Judicial.

Es necesario señalar que la autotutela administrativa surge de la tradición europeo continental del derecho administrativo, la misma que se diferencia claramente de la tradición anglosajona, en la cual no existe propiamente la facultad que venimos descri- biendo. En el derecho anglosajón incluso la Administración debe recurrir al Poder Judicial para la tutela de sus intereses. Los actos de las agencias no son ejecutorios por sí mismos, siendo necesario pedirle al juez que los haga cumplir coercitivamente. Ello genera incluso la posibilidad de que el afectado u obligado pueda defen- derse en el proceso ejecutorio6.

Por otro lado y desde un punto de vista material, la autotutela puede ser conservativa o agresiva. La autotutela conservativa protege una situación jurídica establecida previamente a fin de evitar su modificación por parte de una tercero. La autotutela agresiva o activa configura más bien una conducta positiva a fin de modificar el estado de cosas existente7.

Efectos de la autotutela

A su vez, la autotutela administrativa genera que los actos administrativos gocen de ejecutividad y ejecutoriedad, así como el hecho de que estos sean revisados judicialmente con

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