Derecho Administrativo

1.1. EL DERECHO ADMINISTRATIVO Y LAS DISTINTAS ETAPAS DE SU EVOLUCIÓN HISTÓRICA

El Derecho Administrativo ha llegado a su actual estado de evolución doctrinaria, legislativa y jurisprudencial a través de un proceso de acumulación y adaptación de técnicas e instituciones provenientes de diversos periodos históricos. Aunque la supervivencia de estas técnicas no acusa siempre una línea uniforme o constante y ha ocurrido con frecuencia el fenómeno de surgimiento de instituciones que habían desaparecido lo cierto es que el análisis histórico demuestra que así como el Estado del siglo XIX heredó y aplicó muchas de las técnicas típicas del Estado absoluto, éste conservó, por su parte, numerosas instituciones de los siglos anteriores.

En nuestra materia, el cambio de las circunstancias históricas ejerce una preponderante influencia sobre los fines de las instituciones del Estado, que van sufriendo un proceso de constante adaptación a las necesidades públicas, muchas veces opuestas a las razones que motivaron su creación. Por ello, resulta indispensable la comprensión histórica de los principios que hoy nutren al Derecho Administrativo y a sus principales instituciones, a fin de poder explicar e interpretar su origen, desarrollo y transformación.

El desapego hacia esa metodología por parte de algunos sectores doctrinarios y el fundamental olvido de considerar al Derecho Administrativo como una categoría histórica, explica que muchos autores sostengan que el derecho administrativo tuvo su génesis en la Revolución Francesa. Se trata evidentemente de un punto de vista parcial y relativo, lo cual no es óbice para reconocer que de los gobiernos que sucedieron a dicha Revolución y --a partir de la época napoleónica-- surgió una Administración Pública personificada, caracterizada por la adopción del principio de la competencia objetiva.

a) Origen de las técnicas: El Derecho regio. El Estado de Policía

La recepción del derecho romano en el período intermedio determinó la aparición de normas que primeramente revistieron un carácter excepcional respecto del ius commune y que luego de convertirse en un derecho singular --donde el derecho común era de aplicación subsidiaria-- configuraron un ius propium con plena autonomía, integrándose con sus principios y elementos peculiares, sin perjuicio de la recurrencia a la analogía.

De este proceso, el derecho administrativo contemporáneo ha heredado un gran número de técnicas y principios provenientes del derecho regio, aunque no faltan algunos autores que hayan pretendido ubicar su origen en el llamado Estado de Policía. En este sentido, el fenómeno de captación de técnicas anteriores se reconoce actualmente en la presunción de legitimidad del acto administrativo, que reproduce un principio general que caracterizaba a las decisiones del príncipe; en el principio de la ejecutoriedad; en la vía del apremio para la ejecución de ciertos créditos fiscales; en la inderogabilidad singular de los reglamentos y en instituciones tales como el dominio público, la jerarquía, la competencia, etcétera.

Las circunstancias históricas que caracterizaron al período en que el derecho regio tuvo vigencia, cargado de inestabilidad política, asignaron a éste una naturaleza contingente que obstaculizó toda elaboración orgánica de sus principales normas y principios.

De otra parte, el derecho regio se apropió de muchas técnicas pertenecientes al derecho canónico, extendiéndose su influencia hasta comienzos del siglo XIX, incorporándosele, en su último ciclo, el Derecho Estatutario (colegios y estamentos) y alcanzando su mayor gravitación particularmente, a partir de los Borbones.

Durante la Edad Moderna (en Francia hasta el siglo XVIII y en Alemania hasta el siglo XIX) se afianzó en toda su intensidad la concepción del Estado de Policía, basada en la necesidad de concentrar y consolidar el poder del príncipe, como reacción contra la desmembración y disminución del poder que se operó en el transcurso de la Edad Media.

En dicho período la supremacía del príncipe se apoyó en el ius politiae que lo facultaba a ejercer sobre los administrados el poder necesario a fin de procurar el orden público y el bienestar general y que reconocía su origen en la pax publica del derecho regio.

Ese sistema consagró un poder ilimitado, no sujetando la intervención fundada en el ius politiae a ningún precepto o principio legal ni consuetudinario.

Entre las instituciones, hoy contemporáneas, que contribuyeron entonces a engrosar el ius politiae se encuentran, entre otras, la expropiación por causa de utilidad pública, la competencia en razón del territorio y las instrucciones y circulares.

b) La etapa del “régimen administrativo”. Sus características esenciales

La construcción del derecho administrativo, precisamente lo que Hauriou calificó como "régimen administrativo", se operó en el período comprendido entre el fin de la Revolución Francesa y el Segundo Imperio.

Las características peculiares que Hauriou atribuía al derecho administrativo continental europeo --en su célebre polémica con Dicey—eran las siguientes:

 Una Administración fuertemente centralizada, con ordenación jerárquica de órganos integrados por funcionarios, que permite la existencia de un contralor administrativo por parte de los órganos superiores.

 Un conjunto de prerrogativas atribuidas a la Administración y derivadas de su consideración como "poder jurídico". Esta es su nota esencial.

 El juzgamiento de la actividad administrativa ilegal por tribunales administrativos. En Francia, tal función se asigna al Consejo de Estado, juntamente con la misión de evacuar consultas.

En cambio, el sistema anglo-sajón se encontraba entonces regulado por una concepción distinta, el rule of law, según la cual:

 La descentralización o, mejor dicho, la autonomía de los entes locales era prácticamente total y absoluta, absorbiendo muchas de las competencias que en Europa continental pertenecían a la Administración central.

 La actividad de los órganos administrativos se hallaba sometida a las mismas reglas que los particulares, careciendo de prerrogativas de poder público. La Administración no constituía un "poder jurídico".

 La Administración era juzgada siempre por tribunales ordinarios, independientes del Poder Ejecutivo.

Actualmente se admite que la evolución que ha sufrido la Administración Pública en Inglaterra ha dado origen a un verdadero Derecho Administrativo, ya que, si bien aún las diferencias

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