POLITICA FISCAL ECUADOR

DEFINICION

La política fiscal configura el presupuesto del estado, y sus componentes, el gasto publico y los impuestos como variables de control para asegurar y mantener la estabilidad económica , amortiguando las oscilaciones de los ciclos económicos y contribuyendo a mantener una economía creciente, de pleno empleo y sin inflación alta. El nacimiento de la teoría macroeconómica keynesiana puso de manifiesto que las medidas de la política fiscal influyen en gran medida en las variaciones a corto plazo de la producción, el empleo y los precios.

OBJETIVOS

 Acelerar el crecimiento económico.

 Plena ocupación de todos los recursos productivos de la sociedad, tanto humanos, como materiales y capitales.

 Plena estabilidad de los precios, entendida como los índices generales de precios para que no sufran elevaciones o disminuciones importantes.

Punto de partido 2006:

Al término de 2006 la situación macroeconómica del Ecuador luce saludable. El crecimiento de la economía supera el 4 % y se ubica alrededor del promedio de la región. La inflación de 2,9 % es la más baja desde 1970 y está por debajo del promedio de América Latina.

La solvencia del país ha mejorado notablemente y se refleja en la relación deuda externa/PIB de 25 %. El sector público mantuvo un superávit superior al 3 % del PIB y acumularon más de $1.300 millones en los fondos petroleros. La pobreza, principalmente urbana, se ha reducido a 38,5 % de la población y en el sector rural alcanza el 78 %. El nivel de indigencia bordea el 10 %.

2007:

La realidad fiscal presenta severas restricciones para el aumento del gasto social en términos del PIB y para su sostenibilidad en recursos permanentes a fin de no depender de la volátil renta petrolera

La deuda publica total a septiembre de 2007 alcanzo los 13415 millones el 30.2% del PIB la deuda externa se redujo 8 millones en septiembre hasta representar el 23.3% del PIB. La deuda interna significo 6.9% del PIB y se redujo $212 millones entre enero – septiembre. Los cetes de corto plazo disminuyeron $31 millones en el mismo periodo.

2008:

Operaciones del Sector Público No Financiero

Las operaciones del Sector Público No Financiero ecuatoriano (SPNF) durante el año 200868, muestran

que los ingresos por USD 21.628 millones (39,5% del PIB) y los gastos por US 22.095 millones (40,4%

del PIB), generan un déficit global de USD 467 millones (-0,9% del PIB), el mismo que contrasta con el

resultado superavitario de 2007, USD 970 millones (2,1% del PIB), y con los registrados durante el

período 2000-2007.

Por su parte, el superávit primario (sin intereses internos y externos) se ve afectado por el mencionado

resultado deficitario, pues pasa de USD 1,831 millones (4% del PIB) en 2007 a USD 259 millones (0,5% del PIB) en 2008. En este sentido, se destaca el efecto favorable que ocasionan las menores erogaciones por pago de intereses de la deuda pública registradas durante 2008.

Previo al análisis de los ingresos y gastos del SPNF, es importante considerar que en 2008 se incluye una modificación metodológica en el registro de los ingresos petroleros, la misma que si bien no afecta al

resultado global, incide en el nivel de ingresos y gastos del SPNF. Una explicación general relativa al cambio metodológico se presenta en el siguiente recuadro.

Ingresos

En 2008, el SPNF registra ingresos por USD 21,628 millones, de los cuales, el 40.13% proviene de fuente petrolera (USD 8,675 millones), 55.5% (USD 11,996 millones) de fuentes no petroleras y 4, 4% (USD 957 millones) del Superávit Operacional de las Empresas Públicas no Financieras, conforme se observa en el siguiente cuadro:

Los ingresos petroleros de 2008 en términos nominales superan en USD 5.357 millones a los

registrados en 2007, a causa del alto precio de exportación del petróleo ecuatoriano, así como por la

introducción de la cuenta CFDID en la consolidación del SPNF, que en términos del PIB representó

8,6%. El Cuadro 29 y gráfico muestra que el incremento proviene de la cuenta CFDID (USD 3.370

millones) y del Presupuesto del Gobierno Central (USD 3.089 millones). Tales incrementos contrastan

con las disminuciones registradas en las Otras instituciones públicas (USD 43 millones) debido a la

eliminación de los partícipes petroleros; y, en los fondos petroleros (USD 1.060 millones en su conjunto),debido a su eliminación en abril de 2008.

Como se puede apreciar, los niveles de producción de la empresa estatal presentan un lento crecimiento

en los últimos años, después de la declaratoria de caducidad del contrato del Estado ecuatoriano con la

Compañía Oxy en 2006. Sin embargo, las exportaciones de Petroecuador muestran un crecimiento que de mantenerse este ritmo, podría recuperarse los altos niveles registrados hacia 1995.

En cuanto a los recursos provenientes de la venta interna de combustible, a partir de 2006, el Estado ecuatoriano no registra ingresos por este concepto. Al respecto, más bien cabe tener en cuenta que en 2008 se registra una diferencia negativa de USD 1,891 millones entre los egresos por la importación de derivados y los ingresos generados por la comercialización interna de los referidos combustibles importados. Dicho monto supera al de 2007 (USD 1,426 millones) y a los de años anteriores.

El importante nivel de recaudación de 2008 tiene que ver básicamente con: i) el nivel de la actividad económica nacional; ii) la vigencia de la Reforma Tributaria; y, iii) los esfuerzos de la gestión administrativa, particularmente en lo relativo a la recaudación de impuestos internos. Al respecto, la Reforma Tributaria se llevó adelante en el marco de la Ley Reformatoria para la Equidad Tributaria del Ecuador (RO 242 de 29 de diciembre de 2007), la misma que contempla como los aspectos más destacados, los siguientes:

Impuesto a la Renta:

• Nueva tabla de cálculo del impuesto a la renta de personas naturales

• Nueva fórmula para el cálculo de anticipos del impuesto a la renta

• Deducción de gastos personales (alimentación, educación, salud y vivienda), de la base imponible del impuesto a la renta de personas naturales.

• Deducción del gasto de nuevos trabajadores y discapacitados afiliados al IESS, del impuesto a la renta de las personas jurídicas que efectúen las contrataciones.

• Eliminación de la tarifa 0% en servicios profesionales

En el caso de los ingresos arancelarios, el comportamiento observado en 2008 está asociado a tres aspectos fundamentales:

i. Las reducciones y diferimientos arancelarios aprobados durante el segundo semestre de 2007 ydurante 2008.

ii. El nivel de las importaciones, cuya desaceleración se verificó a partir del último trimestre del año.

iii. La composición de dichas importaciones.

La decisión del Gobierno Nacional de apoyar la importación de bienes de capital e insumos, así como la preferencia por bienes de consumo importados, influye también en la composición de la recaudación del impuesto al valor agregado (IVA), del cual, según información del SRI, aproximadamente el 49.2% proviene del mercado externo a través de la importación de productos gravados; y, 50.8%, del mercado interno, manteniéndose así la continuidad de la tendencia observada en años anteriores: en 2007, el 49.5% provenía de fuente externa y 50.5% del mercado interno; y, en 2006, el 48.7%, de fuente externa, y 51.3% del mercado interno.

En cuanto al impuesto a los consumos especiales (ICE), su contribución en 2008 es del orden de

0,9% del PIB, 0,1% adicional a 2007, como consecuencia de la aplicación de la Reforma Tributaria

mencionada. En este sentido, la estructura del ICE muestra que la recaudación proveniente del mercado externo (a través de la importación de productos gravados con ICE) pasa de 16,6% en 2007 a 29,5% en 2008, mientras la proveniente del mercado interno pasa de 83,4% en 2007 a 70,5% en 2008.

El tercer y último grupo de ingresos constituye el resultado operacional de las EPNF, el mismo que en 2008 constituye un superávit del orden de 1,6% del PIB, mayor al 1,3% del PIB registrado en 2007. Este aumento de 0,3 puntos porcentuales se debe básicamente al comportamiento de PETROECUADOR, empresa estatal cuyo superávit operacional es del orden de 1,5% en 2008, mientras en 2007 alcanzó 1,1% del PIB. Se debe considerar que el superávit operacional del conjunto de las empresas públicas no financieras alcanza USD 893 millones, del cual, el 89,2% corresponde al superávit operacional generado por PETROECUADOR, mismo que, a su vez, contribuye a cubrir los gastos no operacionales y de capital e inversión de la empresa estatal. Adicionalmente, el resultado operacional de otras empresas públicas como TAME, FLOPEC, Empresas Menores (municipales y provinciales), etc. es superavitario y también contribuye al resultado positivo del conjunto de las Empresas Públicas No Financieras.

GASTOS DEL SPN

Cabe indicar que la aceleración del crecimiento nominal del gasto público está asociada básicamente al

comportamiento del gasto de capital e inversión, cuya tasa de crecimiento alcanzó 105,5%. Esto se

explica fundamentalmente por la disponibilidad de recursos provenientes de la exportación de petróleo aprecios elevados, la misma que ha permitido concretar en gran medida la inversión pública priorizada en este período, así como la correspondiente a las declaratorias de emergencias. Se debe considerar también la disponibilidad de recursos registrada como consecuencia de la eliminación de los fondos petroleros mediante la “Ley Orgánica para la Recuperación del uso de los recursos petroleros del Estado y racionalización administrativa de los procesos de endeudamiento” publicada en Registro Oficial No. 308 de 4 de abril de 2008).

Por su parte, el gasto corriente de 2008 registra un crecimiento de 65% respecto al de 2007. En 2008,

los gastos corrientes representan el 68,3% de la totalidad de gastos, mientras en 2007 representaron el

72,9%. Al respecto, cabe considerar que los gastos corrientes constituyen, en general, gastos permanentes en los que incurre el Estado en el proceso productivo de bienes y servicios esenciales para la comunidad (salud, educación, defensa, entre otros). Vista la importancia de estos gastos, es fundamental que se financien con ingresos permanentes, conforme manda la Constitución del Ecuador71. También se debe tener en cuenta que los gastos de inversión y de capital generan un efecto positivo en términos de productividad y competitividad tanto del sector público como del privado, por lo que también es fundamental precautelar su sostenibilidad.

En el marco de la composición del gasto del SPNF correspondiente a 2008, se debe mencionar que el

crecimiento de los gastos corrientes se explica en gran medida por la inclusión de la cuenta CFDID

explicada al inicio de este capítulo; y, el de los gastos de capital e inversión, por la preeminencia otorgada a la inversión pública.

El gasto corriente de 2008 registra un crecimiento de 65% respecto al de 2007. En 2008,

los gastos corrientes representan el 68,3% de la totalidad de gastos, mientras en 2007 representaron el

72,9%. Al respecto, cabe considerar que los gastos corrientes constituyen, en general, gastos permanentes en los que incurre el Estado en el proceso productivo de bienes y servicios esenciales para la comunidad (salud, educación, defensa, entre otros). Vista la importancia de estos gastos, es fundamental que se financien con ingresos permanentes, conforme manda la Constitución del Ecuador71. También se debe tener en cuenta que los gastos de inversión y de capital generan un efecto positivo en términos de productividad y competitividad tanto del sector público como del privado, por lo que también es fundamental precautelar su sostenibilidad.

Dentro de los gastos corrientes de 2008, el pago de los intereses de la deuda pública interna y externa en 2007 representa el 1,3% del PIB, equivale al 3,3% del gasto total, y presenta una tasa de variación de - 15,7% respecto a 2007. Es así como pago por servicio de intereses en 2008, medido en términos del PIB, constituye el más bajo de la última década y contribuye a cumplir la meta de “disminuir el servicio de la deuda en un 30%”, conforme consta en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-201072. Al respecto, en el siguiente gráfico se puede observar la evolución del servicio de intereses del SPNF

Al medir la inversión del SPNF en términos del PIB, se observa que en el año 2008, ésta influye favorablemente en el crecimiento de la economía nacional, lo cual reviste importancia si se considera que el comportamiento del PIB venía mostrando una tendencia a disminuir después de 2004.

FINANCIAMIENTO DEL SPFN:

En lo que respecta al Fideicomiso FEISEH, al 31 de diciembre de 2008, este fondo se contrajo en 944 millones con respecto al 31 de diciembre de 2007. Durante enero-abril ingresaron USD 793 millones adicionales al saldo de USD 944 millones observado a fines del año anterior. Finalmente, la variación de activos del FEISEH se incrementó en USD 182 millones, como consecuencia básicamente del otorgamiento de los préstamos y participaciones: hidroeléctrica Baba USD 80 millones; hidroeléctrica Ocaña USD 16 millones, hidroeléctrica Toachi Pilatón USD 144. De otro lado también se presentaron algunas devoluciones como los recursos

destinados al programa Nacional de Micro finanzas (CFN y BNF) que a partir del mes de abril de 2008 pasaron a formar parte de la CCU por USD 60 millones

Las instituciones que conforman el SPNF, las mismas que están agrupadas en los denominados niveles de gobierno que para este propósito son: Gobierno Central, Resto del Sector Público No Financiero (RSPNF) y Empresas Públicas No Financieras (EPNF). Los resultados globales de cada uno de éstos determinan el resultado global del SPNF, que para los años 2007 y 2008

Está conformado por el Presupuesto del Gobierno Central y el Fondo de Desarrollo Seccional (FODESEC) 73; también estuvo integrado por el Fondo de Estabilización Petrolero (FEP), hasta su eliminación en abril de 2008.

El Gobierno Central constituye el nivel de gobierno más significativo dentro del SPNF; así, en el 2008, sus ingresos representan el 62,5% de la totalidad de ingresos del SPNF y sus gastos el 64,6% de la totalidad de los gastos de dicho sector. Conforme se observa en el siguiente gráfico, el resultado del Gobierno Central es generalmente deficitario, al igual que el SPNF en los últimos años y antes de la dolarización.

En 2008, los ingresos del Gobierno Central alcanzaron USD 13.799 millones (25,2% del PIB) y los gastos USD 14,414 millones (26,4% del PIB), por lo que se registra un déficit global de de USD 615 millones (- 1,1% del PIB) y un resultado primario de USD 183 millones (0,3% del PIB). Las tasas de variación de estos resultados, principalmente el déficit global, muestran un fuerte deterioro con respecto a los de a 2007, año en el cual, el déficit global fue de USD 64 millones (0,1% del PIB) y el superávit primario de USD 851 millones (1,9% del PIB)

Es importante señalar que en 2008, todos los ingresos del Gobierno Central registran tasas de crecimiento positivas respecto a 2007, como consecuencia de diversos aspectos generados por la política fiscal, por el mercado internacional del petróleo, entre otros. El Gobierno Central cuenta con ingresos provenientes de fuente petrolera, no petrolera y transferencias, que aportan con el 34%, 54% y 12% de la totalidad de los ingresos (USD 13,799 millones), respectivamente.

Se puede observar que la eliminación parcial de pre asignaciones tributarias permite que la participación del Presupuesto del Gobierno Central mejore en 15% al pasar de 79% en 2007 a 95% en 2008.

La mencionada eliminación parcial de las pre asignaciones se traduce en un incremento de recursos tributarios para el Presupuesto del Gobierno Central del orden de 1,9% del PIB en 2008, con una reducción de orden similar para los partícipes. A la fecha, se mantienen las pre asignaciones del impuesto al valor agregado y de los arancelarios, los mismos que, en su conjunto, equivalen a 0,7% del PIB en 2008, conforme consta en el cuadro anterior.

Como se puede apreciar, la recaudación de todos los impuestos registrada en 2008 supera en USD 1.820 millones a la de 2007, y registra tasas de crecimiento que también en términos del PIB permiten superar los niveles del año anterior, excepto en el caso del IVA que presenta una contracción de 0,3 puntos porcentuales, y de los ingresos arancelarios que registran una disminución de 0,1 punto porcentual. Esta evolución favorable tiene que ver, en general, con aspectos como los siguientes:

i. La actividad económica nacional, considerando que el PIB de 2008 creció a un ritmo de 6,5%, mientras el de 2007, de 2,5%.

ii. La inflación, que fue del orden de 8,4% en 2008, casi cuatro veces más a la de 2007 que alcanzó 2,3%.

iii. La Reforma Tributaria aprobada a fines de 2007 y aplicada en 2008.

2009:

De la ejecución del presupuesto en enero y febrero de 2009 se infieren serias dificultades fiscales para el presente año y el mediano plazo. Los ingresos petroleros al presupuesto, que en septiembre de 2008 fueron $729 millones, se redujeron a menos de$100 millones. Los ingresos fiscales no alcanzaron para cubrir los gastos obligatorios de subsistencia y el Estado acumuló atrasos en el pago de sus obligaciones. Además, el presupuesto no refleja las reales obligaciones fiscales y deberá ser reformado.

Debido al relajamiento fiscal de los años previos, políticas económicas equivocadas que aislaron al país de los flujos de capitales, y destrucción del ahorro público, se han cerrado las opciones para cubrir la brecha fiscal superior a los $3.000 millones. Los créditos de los multilaterales no serán suficientes. La sostenibilidad fiscal de corto y mediano plazo exigirá medidas estructurales con costos sociales para su implementación.

A la luz de la ejecución presupuestaria de enero‐febrero de 2009, el panorama fiscal luce desalentador. Existen pocas opciones aún para mantener un gasto de subsistencia, el cual es desproporcionado e inflexible. Los ingresos continuaran deprimidos e insuficientes. Entre diciembre 2008 y febrero 2009 el Iess le prestóal Estado $1.250 millones, a pesar de lo cual la situación es crítica. Si fluyen préstamos de los organismos multilaterales serán insuficientes y en su mayor parte no son de libre disponibilidad. Sin medidas para generar ingresos como reducir subsidios o mejorar la tributación y contener gastos en salarios y otros, la coyuntura fiscal no podrásuperarse. Persistirán las interrogantes sobre la sostenibilidad fiscal de mediano plazo.

Los gastos totales de enero y febrero de 2009 fueron apenas el 9% del estimado para el año, más del 70 % se destinó a gasto corriente. El pago de sueldos demandó casi $600 millones, parte de los mismos se postergaron a marzo. El gasto total de los dos primeros meses2009‐2008, se reduce de $1.659 millones a $1.143 millones (cuadro 2). La falta de dólares en la caja fiscal forzó al gobierno a cubrir, aún parcialmente, gastos elementales como sueldos, bono de desarrollo humano, asignaciones recortadas a gobiernos seccionales, ciertas transferencias mínimas a entidades. El gasto de inversión es marginal, gran parte del mismo se ejecuta con los anticipos desmedidos concedidos en 2008. Aún en condiciones de extrema subsistencia la posición fiscal fue deficitaria.

2010:

Entre enero - noviembre de 2010 el gasto social total se ejecutó en 79%, el gasto corriente en 87% y el de capital en 58%. El secto reducativo tuvo una fuerte restricción en la ejecución del gasto de inversión, 52%, segastó $193 millones de los $380 millones asignados para el año.

El sector de la salud fue afectado por el mayor ajuste de la inversión, al ejecutarse tan sólo el 47%, $168 millones de los $379 millones asignados para elaño.

Como se aprecia ,entre enero- septiembre de 2010 ,la inversión autorizada por la Superintendencia de Compañías para constitución y aumento de capital de las empresas ,alcanzólos $658 millones. Tansólo $90millones el 14%, fueron invertidos en la constitución de 6.038 empresas. Aumentaron su capital 1.164 empresas, por un monto de$568 millones, esto es, el 86% del total

En el mismo período, la inversión extranjera directa fue de $244millones (cuadro2),de los cuáles $ 67 millones corresponden a la constitución de 464empresas y $176 millones obedecen a aumentos de capital de 249 empresas. La inversión extranjera directa esin significante debido a un ambiente poco propicio para atraerla, la misma encuentra mejores incentivos en países de América Latina como Brasil, Chile, Perú, Colombia, México y otros. Desde instancias oficiales, inicialmente, se estimó un crecimiento dela economía del 6,8%, estimación que luego fue reducida al 3,7%. Los bajos niveles de inversión privada y la insuficiencia y poco impacto de la inversión pública,hacen prever que para 2010 la tasa de crecimiento de la economía se ubicará alrededor del 30% menos ,valoren el que coinciden varios organismos internacionales

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