Reformas Institucionales

5.2 Las reformas institucionales

Además de estas innovaciones políticas y no técnicas, América Latina ha sido el escenario de las innovaciones en las instituciones políticas relacionadas con la fiscalidad. Por supuesto, las instituciones reflejan en parte las demandas de la sociedad civil y los intereses de las élites políticas, por lo que son difíciles de cambiar. Sin embargo, es importante identificar y fomentar las reformas institucionales que apoyen favor de los pobres reformas tributarias.

América Latina es quizás más conocida como el lugar de la enfermedad institucional, en lugar de la innovación institucional. Los gobiernos de la región, sobre todo fuera del Caribe, se caracterizan en general por el presidencialismo y alguna forma de representación proporcional en las elecciones a la legislatura (Shugart y Carey, 1992; Linz y Valenzuela, 1994). Ambas características se han asociado

Ver Nellor (1995) para una discusión más detallada de los diferentes tipos de impuestos ambientales.

con bloqueo de las reformas y las presiones para el comportamiento fiscal libertino. Gobierno presidencial, en la que el ejecutivo debe negociar con un poder legislativo independiente elegido por la política fiscal, se crea un punto de veto inmediato sobre reformas importantes. De hecho, esta comprobación de la discreción ejecutiva es una de las razones presidencialismo fue originalmente adoptado. Sin embargo, en momentos en que las grandes reformas necesarias, los sistemas presidenciales en América Latina se han caracterizado por estancamiento y la inacción (Haggard y Kaufman, 1992; Coppedge, 1994).

Estancamientos y conflictos en las legislaturas son exacerbados por la debilidad de los sistemas de partidos políticos. Las recientes transiciones a la democracia, y las reglas electorales como la representación proporcional y distritos plurinominales, se han traducido en los partidos y sistemas de partidos débiles. Partes se han caracterizado por el personalismo y clientelismo, y los sistemas de partidos se han caracterizado por la fragmentación, la polarización y la volatilidad. Estos atributos, junto con el presidencialismo, exacerban los problemas de estancamiento entre el ejecutivo y el legislativo. En muchos casos, los presidentes encontrar la única forma de aprobar una ley es comprar el apoyo de los aliados legislativos en forma de programas de gasto o incentivos fiscales. Este tipo de transacciones se realizan en todos los sistemas políticos, pero, en los sistemas de partidos son débiles, la compra debe realizarse repetidamente. La carga fiscal a largo plazo tiende a ser alta.

La construcción de apoyo a la reforma es difícil, y favorable a los pobres reforma presenta retos particulares. En cierto modo, esto puede parecer sorprendente, ya que la gran mayoría de los latinoamericanos son pobres, y la teoría del votante mediano sugiere que los políticos deberían hacer un llamamiento a la mayoría pobre de los votantes. De hecho, los políticos han tenido éxito con anti-pobres plataformas, por ejemplo mediante la utilización de vínculos clientelistas a los pobres o, simplemente, mediante la exclusión de los votantes pobres o de sus representantes en el proceso político. Además, los votantes han estado más preocupados por otras cuestiones, tales como la inflación o la seguridad, y no han priorizado las políticas favorables a los pobres, incluida la reforma fiscal favorable

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