LA GESTIÓN DESCENTRALIZADA DEL PRESUPUESTO: ANÁLISIS DEL GR DE CUSCO1

Nota de Información y Análisis

(Epifanio Baca Tupayachi)

LA GESTIÓN DESCENTRALIZADA DEL PRESUPUESTO: ANÁLISIS DEL GR DE CUSCO1

A doce años de iniciada la Reforma descentralista, las experiencias de gestión descentralizada son variadas. El crecimiento del gasto de inversión agregado en los gobiernos regionales ha sido el de mayor crecimiento en los últimos diez años, comparado con el gobierno nacional y las municipalidades; sin embargo, se sabe que un gasto más acelerado no asegura necesariamente que éste produzca los impactos esperados. Así, algunos estudios recientes muestran que el impacto del gasto público de inversión no es el esperado2, lo que debe ser motivo de preocupación y de un mayor debate público informado y propositivo.

El mundo de los gobiernos regionales es muy heterogéneo por los recursos que disponen, el desempeño en la gestión del gasto de inversión y de servicios como la educación y salud, su avance en el fortalecimiento institucional y los estilos de gestión. Para citar un ejemplo, las experiencias de gestión regional de San Martin y Arequipa, siendo diferentes, muestran resultados positivos; en cambio las de Ancash y Cusco, a pesar de los importantes recursos que reciben por concepto de canon, tienen resultados poco satisfactorios

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El éxito de la gestión regional de San Martín muestra la importancia que tienen el liderazgo democrático, el fortalecimiento de la institucionalidad regional y el establecimiento de alianzas estratégicas para la promoción de la inversión pública y privada, contando con recursos presupuestales previsibles más que abundantes. En cambio, Cusco y Ancash son dos regiones que con los abundantes recursos recibidos por canon, han tenido mayores oportunidades de traducirlos en obras que contribuyan al desarrollo regional, pero los otros factores han estado ausentes o han sido descuidados. En el primer caso, la escalada de violencia que se observa en la región y la corrupción, parecen estar asociadas con la abundancia de recursos, limitados mecanismos de rendición de cuentas y control y un estilo de gestión caudillista y poco tolerante. En el segundo caso, un indicador que evidencia los problemas de liderazgo es que el ex-presidente regional (Gonzales Sayán) está purgando cárcel por corrupción y Jorge Acurio ha sido vacado en enero 2014 por una sentencia judicial por colusión desleal y negociación incompatible y aprovechamiento indebido del cargo.

Con la finalidad de aportar al debate público sobre la descentralización y la gestión regional, en este artículo abordaremos la gestión presupuestal del GR de Cusco, periodo 2011-2013. En particular analizaremos el uso que se dio a los recursos del canon gasífero y minero para comprender por qué uno de los gobiernos regionales más ricos del país enfrenta serias dificultades para continuar con las obras iniciadas y cumplir con sus pagos a proveedores. Para ofrecer una imagen comparativa, incluimos datos de los tres gobiernos regionales ya mencionados: San Martin, Arequipa y Ancash .

1. PRESUPUESTOS Y GASTOS CRECIENTES

En los últimos 10 años, el gasto público de inversión ha crecido a tasas elevadas, pasando de S/. 5,308 millones de soles en 2004 a S/. 32,466 millones en 2013, considerando los tres niveles de gobierno. En dicho período, el ritmo de crecimiento del gasto fue mayor en los gobiernos regionales (con una tasa de 32% anual promedio), seguido por las municipalidades (28% anual) y el gobierno nacional (17% anual). Ver cuadro del Anexo.

Los gobiernos regionales de Cusco, Ancash y Arequipa son los que mayor presupuesto de inversión manejan, mientras que San Martín pertenece a un segundo grupo que cuenta con menores recursos3. Los datos del cuadro 1 muestran que entre 2011 y 2013, los GR de Ancash y Cusco lograron un gasto de inversión superior a los S/. 1,500 millones, mientras que Arequipa y San Martín están cerca de los S/. 1,000 millones.

En cuanto al desempeño en la ejecución del gasto de inversión, tenemos que el GR de Cusco como el de Arequipa, tienen un desempeño que se ubica por debajo del promedio nacional, mientras que los GR de San Martín y Ancash tienen los indicadores de eficacia de gasto más altos4. Las fuertes modificaciones en el presupuesto, producto de la inclusión de los saldos del año anterior, son una característica del GR de Cusco y de la gran mayoría de gobiernos regionales. Por su parte, el gasto devengado de inversiones, en los últimos cinco años ha crecido de manera sostenida5, con excepción del GR de Ancash cuyo gasto de inversión el año 2013 disminuye sustancialmente. Ver cuadros 1 y 2.

Sin embargo, un factor adverso para la gestión que han tenido que enfrentar los gobiernos regionales es el creciente desbalance (brecha) entre gastos de capital y gasto corriente, es decir, que el estancamiento del gasto corriente asociado a un crecimiento exponencial del presupuesto para inversiones, se convierte en una seria restricción para operar la implementación de los proyectos y su mantenimiento.

Cuadro 1:

PRESUPUESTO Y GASTO DEVENGADO EN INVERSIONES

(En millones de soles

Cuadro 2:

AVANCE DE EJECUCIÓN DEL GASTO DE INVERSIÓN

(GASTO DEVENGADO/PIM)

2. LA GESTION DE LAS INVERSIONES EN EL GR CUSCO

El presupuesto del GR de Cusco ha sido el que más creció en comparación a los demás gobiernos regionales del país. Entre 2004y 2013 su presupuesto total se multiplicópor 4.6veces,pasando de 453millones de soles a 2,116 millones; su presupuesto de inversiones (PIM) crecióde manera más acelerada multiplicándose por 25veces en el mismo periodo (pasó de 40millones a 1,029 millones)6.

El gasto de inversión realizado(gasto devengado)en estos diez años ha crecido de manera sustancial, pasando de 36millones el año 2004 a 662 millones el 2013. En total,el gasto de inversión realizado suma S/. 2,639millones de soles. En dicho periodo el gobierno regional ha logrado ejecutar,en promedio,el 60% del presupuesto de inversión disponible, quedando el 40% como saldo presupuestal no ejecutado, lo cual no es un buen indicador de eficacia en

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