Teorias De La Administracion Publica

La Administración Pública

La palabra administración, empleada en su acepción más amplia, significa todo actividad, pública o privada, ordenada para alcanzar fines humanos, sean o no económicos, y también el conjunto de las entidades u órganos que la ejercen. Se usa en el primer sentido, cuando se habla de la idónea administración de una empresa, y en segundo, cuando se afirma que alguien ocupa un cargo en la administración de un establecimiento.

En derecho público se utiliza la palabra administración en su significado estricto, exclusivamente en relación con el estado y entidades menores de carácter estatal, como los estados integrantes de la unión federal, los municipios y de los institutos autónomos. También dentro de este campo restringido, el término de administración es usada en dos sentidos diferentes: en el sentido objetivo, como actividad, tarea o función del estado, y en sentido subjetivo, esto es, como cuerpo o conjuntos de entes u órganos ordinariamente encargados de ejercer la expresada actividad o función. Ese cuerpo o conjunto de entes u órganos que tienen a su cargo principalmente la tarea de hacer cumplir las leyes, constituye la administración pública.

La administración pública es un término de límites imprecisos que define al conjunto de organizaciones estatales que realizan la función administrativa del Estado. Por su función, la administración pública pone en contacto directo a la ciudadanía con el poder político, satisfaciendo los intereses públicos de forma inmediata, por contraste con los poderes legislativo y judicial, que lo hacen de forma mediata. Está integrada principalmente por el poder ejecutivo y los organismos que dependen de éste. Por excepción, algunas dependencias del poder ejecutivo no integran la noción de "administración pública" (como las empresas estatales), a la vez que pueden existir áreas de "administración pública" en los otros dos poderes o en organismos estatales que no dependan de ninguno.

Teorías de la administración publica

a) Doctrina germánicas

LA NOCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN: según OTTO MAYER el notable administrativista alemán, nos dice que originalmente se quería comprender bajo el término gobierno la actividad total del estado: legislativo, judicial y administrativo. En el curso de su evolución estas ramas se han separado una después de la otra. La justicia, el dominio de los tribunales ordinario, es la primera que se separa , se comienza por distinguir los asuntos de gobierno, de los asuntos de justicia con la formación del nuevo derecho constitucional, la legislación, que queda subordinada al concurso de la representación nacional, esto es, de un cuerpo representativo de la voluntad general, comienza a aparecer como opuesta a todo el resto de la actividad del estado. Por ultimo para toda actividad que no es justicia ni legislación se introduce la palabra administración, no para reemplazar el vocablo gobierno sino para designar una nueva rama de la actividad, la cual, desprendiéndose también del gobierno, se ubica al lado de la justicia.

Lo cierto es que toda actividad inmediata del estado parece atribuirse a estas tres ramas especiales. Ellas no han dejado más que lo que le es común. Se entiende hoy por gobierno la alta dirección, el impulso que parte del centro para hacer marchar los asuntos en sentido de una buena política y del interés general. El gobierno influye sobre todas las ramas de la actividad material del estado, pero en si mismo conserva una naturaleza más bien ideal.

La legislación, la justicia y la administración son todas actividades mediante las cuales el estado tiende a realizar su fin. Lo que las distingue entre si son las distintas maneras como ellas han de servir a esta realización. El mismo Mayer examina el desarrollo histórico para hallar en el los distintos elementos que sucesivamente han contribuido a fijar los respectivos papeles de las expresadas ramas del poder público.

La justicia, en principio es la actividad del estado destinada al mantenimiento del orden jurídico mediante el poder público. Las autoridades a las que está confiada se llaman tribunales. Ahora bien, la época en que Alemania s efectuó el distingo entre la justicia y administración, no había tribunales sino para la observancia de los derechos civiles y penal. La justicia se pone a la administración por la concurrencia de estos dos elementos. Deja de haber justicia, a pesar de la apariencia exterior, tan pronto cuando falta uno u otro de los dos elementos constitutivos.

Según la doctrina de Otto Mayer, cuando esto sucede ya en la legislación, ya en la justicia, la actividad, cualquiera que fuera su carácter, cae por ellos misma la esfera de la administración. Esta noción parece estar delimitada negativamente, administración debe ser toda la actividad del estado que no es legislación ni justicia. La administración es la actividad del estado para realizar sus fines, bajo su orden jurídico. En la legislación el estado se encuentra sobre ese orden jurídico, en la justicia todo se hace por ese orden jurídico.

LA NOCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN SEGÚN LA ESCUELA VIENESA (KELSEN-MERKL): El grupo de jurista de Viena, en el que son figuras sobresalientes Hans Kelsen, filósofo de derecho, y Adolf merkl, administrativista, se propone eliminar del conocimiento jurídico todo lo que no pertenece al objeto exactamente señalado como derecho, es decir, librar la ciencia jurídica de todos los elementos extraños, y como tales califica las nociones, de psicología, biología, ética y teológica con las cuales se ha mesclado el derecho en el curso de los dos últimos siglos. La teoría pura del derecho desliga, por completo el concepto de la norma jurídica del de la norma moral. Según ella, la ley jurídica es un juicio hipotético. Si es A debe ser B, siendo de advertir que este deber ser solo significa el sentido especifico en que la condición jurídica y al consecuencia jurídica se corresponden en la proposición jurídica, Recasens siches observa antinamente que la misión de la teoría pura del derecho respecto de los fenómenos jurídicos puede ser comparada a la que incumbe a la geometría con relación a los cuerpos, esto es, es estudio exclusivo de las formas posibles y de las conexiones esenciales entre las mismas.

Para esta escuela toda función del estado es función creadora del derecho. El orden jurídico es un orden graduado de diferentes capas de normas. La producción de una norma de derecho está regulada por una norma jurídica superior, y al propio tiempo, la norma inferior creada por aquellas regula el modo de creación de otra norma jurídica subordinadas a ella. Todo hecho de producción de una norma representa, además, con respecto a la norma superior que lo regula, una cato de ejecución de la misma. A su vez, la norma creada en este acto será ejecutada de nuevo mediante otro hecho creado de una norma inferior. Es lo que se ha llamado la teoría de la formación de derecho por grado, y que encuentra su imagen en la pirámide de Kelsen.

En la concepción tradicional de las diferentes funciones del estado, mediante el ejercicio de la función legislativa, el poder público produce, crea o establece las normas jurídicas que reciben aplicación en casos individuales o concretos al desarrollarse las funciones administrativas y jurisdiccionales. En la concepción kelsiniana la legislación no constituye sino una caso particular de la creación del derecho, del mismo modo que la ley no representa sino una forma posible del mismo. Kelsen observa que en la función administrativa, como en la jurisdiccional, hay también creación de normas jurídicas, para los grandes juristas de la escuela vienesa toda la actividad del estado es creadora del orden jurídico. En el proceso de creación jurídica, la norma del orden mas elevado determina mas o menos el contenido de la norma de grado inferior.

Todo el ordenamiento jurídico positivo, según observa Kelsen, supone supone la obediencia a la ley originaria, pues las características del derecho es regular su propia creación. Así, la vía legislativa puede estar determinada a su vez por una norma positiva general, que recibe el nombre de norma constitucional; y la constitución representa, con relación a la ley, un grado superior del orden jurídico. La constitución es aplicada por la ley, en el sentido de que el procedimiento relativo a la elaboración de las leyes se halla pautado en los preceptos constitucionales, el mismo modo que la ley determina la sentencia judicial que la aplica. La función administrativa, al igual que la jurisdiccional, consiste en la ejecución de la ley, una y otra son actividades de aplicación directa de la ley, e indirecta de la constitución.

Para Merkl, el concepto de administraciones el resultado de una sustracción, en el que el minuendo lo constituye la suma de actividades del estado y el sustraendo la suma de legislación y justicia.

En la teoría de Merkl, al oponer administración y legislación, se alude a la ley formal, no a la ley material. De este modo, a la legislación corresponderán todas las etapas de la tramitación legislativa, mientras que la administración quedara fuera de ese camino. Se agrega que todos los órganos legislativos, todas sus funciones parciales constituyen, sin disputa, la legislación, en oposición a la administración.

Dentro de esa teoría, la oposición entre la legislación y la administración se reduce a una diferencia en su respectiva distancia a la constitución, se reconoce en la constitución el fundamento y condición previa de toda actividad estatal, lo mismo de la administración que la legislación, de donde se desprende como nota deferencial entre estas dos últimas,

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