Reforma tributaria y desarrollo económico

REFORMA TRIBUTARIA Y DESARROLLO ECONÓMICO

1. LA TRIBUTACIÓN

La tributación es la relación que existe entre el ciudadano y el Estado, en la cual el primero entrega, generalmente, una cantidad dineraria para que el último pueda cumplir con sus funciones y servicios públicos.

El contrato social establecido por los ciudadanos entre sí para alcanzar el bien común contiene el mayor poder concedido al Estado, que es el poder para tributar.  Recordemos que el Estado fue el punto de quiebre entre el llamado “estado natural” y pasen al “sociedad de facto”, creando la relación entre gobernantes y gobernados.

 La tributación es una herramienta de política económica a través de la cual el gobierno orienta la producción y distribución de la riqueza. Siendo la tarea pendiente el hacer participes a los sectores excluidos y marginados de la economía de mercado, cómo se logra esto? A través de su inclusión en la oferta y la demanda.

La finalidad primordial de la tributación es el financiamiento del Estado, pues sin recursos el Estado no puede ejercer sus atribuciones mínimas. Es en ese sentido que ella da vida al Ente Público y establece una relación clara entre gobernante y gobernados. Conforme Hamilton, en sus escritos para los Federalist Papers y en su colaboración para acuñar la Constitución Americana : “El dinero es, con propiedad, considerado como el principio vital del ente político; por ser lo que sustenta su vida y movimiento, y permite que lleve a cabo sus funciones más esenciales. Por tanto, puede verse como un ingrediente indispensable en toda Constitución, un completo poder para adquirir dinero de una manera regular y apropiada, dentro de lo que los recursos de la comunidad permiten. En caso de que una deficiencia en esta materia ocurra, uno de dos infortunios deben aparecer; o la población será sujeta a un saqueo continuo en substitución a una manera mejor de financiar el bien común, o el gobierno se hundirá en una atrofia fatal, y en corto período de tiempo perecerá”.

El tributo se concibe como la obligación jurídicamente pecuniaria, ex lege, que no constituye sanción de acto ilícito, cuyo sujeto activo es, en principio, una persona pública y cuyo sujeto pasivo es alguien puesto en esa situación por voluntad de la ley; constituyendo sus elementos esenciales: a) su creación por ley; b) la obligación pecuniaria basada en el ius imperium del Estado; y c) su carácter coactivo, pero distinto a la sanción por acto ilícito.^[1]

El sistema tributario es el conjunto de reglas sobre tributación, racionalmente enlazadas entre sí. Esas reglas se articulan alrededor del régimen tributario y del código tributario.

El régimen tributario está constituido por los tributos aprobados en una nación. Un sistema eficiente establece el régimen tributario considerando los siguientes principios:

1. Neutralidad económica: no distorsionar la asignación de recursos.  
2. Simplicidad: clara identificación de sujeto y base gravable.  
3. Universalidad: máxima prudencia en materia de exoneración e incentivos.  
4. Equidad real: todos los agentes económicos en capacidad de tributar pagan la misma  proporción sobre sus recursos.  

La tributación es justa cuando contribuye a resolver el abismo social, cuando permite que cada ser humano sea tratado como persona y pueda desarrollar cabalmente su libertad y potencialidades. Una tributación es injusta –entre otras importantes consideraciones- cuando no permite solventar una educación eficiente para las mayorías marginadas, sino que más bien sólo abunda una desigualdad muy grande en las posibilidades de llegar a la instrucción y el saber, según las categorías sociales a las que se pertenece.

¿Por qué una tributación neutral? Según la doctrina económica, la tributación debe conciliar dos propósitos:

1. La obtención de ingresos que requiere el equilibrio monetario, que es una condición – necesaria, no suficiente- del crecimiento sostenible.
2. El apoyo para la eficiente asignación de recursos de la economía.

Por lo general –en los países en desarrollo-, la evolución de las medidas tributarias ha favorecido al primero de ellos en detrimento del segundo. Se suele gravar en mayor proporción a determinados sectores por el simple hecho de ser fuente más accesible, mientras que otras actividades se ven automáticamente favorecidas con una menor carga impositiva. Así se establece un sesgo contrario a la producción de los bienes y/o servicios gravados con mayor intensidad. La consecuencia de ese sesgo es desalentar la inversión en esos ámbitos.

Coyunturas de urgencia instigan decisiones precipitadas y cortoplacistas que conducen a un círculo vicioso. Esto es, al debilitamiento de la base productiva que termina reduciendo la recaudación. Es preciso, en consecuencia, considerar en la toma de decisiones de política tributaria el segundo propósito. Y ello se realiza minimizando distorsiones –por causal tributaria- sobre las estructuras de costos de las diferentes actividades. La tributación debe ser neutral frente a las orientaciones que el mercado proporcione para la asignación de los factores de producción.

La tributación equitativa y neutral es una exigencia indispensable para salir del ciclo subdesarrollante e iniciar el tránsito hacia el crecimiento sostenible. La clave para descifrar el enigma de la pobreza –que es la peor forma de violencia- está en la política fiscal: equitativa y neutral en lo tributario y redistributiva en el gasto. 

1. TRIBUTACIÓN EN EL PERÚ

Como hitos en el devenir de la historia de la tributación en el Perú, rememoraremos los saltantes del siglo XX, ciertamente con frecuencia se analiza desde el virreinato, a efectos de este documento el primer punto se centrará en enero de 1931, con la llegada de Edwin W. Kemmerer^[2], economista y docente de las Universidades de Princeton y de Cornell, invitado al país por Manuel Olaechea, presidente del Banco de Reserva, para poder evaluar la volatilidad del tipo de cambio y el desequilibrio fiscal; el sustento de esta convocatoria estaba en el trabajo realizado por Kemmerer en Bolivia, Chile, Ecuador y Colombia.

En síntesis Kemmerer, luego de su análisis, propuso y dejó las bases para Reformar el Banco de Reserva, para establecer el patrón de oro, el proyecto para la Ley de Bancos, la reapertura de la Superintendencia de Bancos, así como la reforma del impuesto a la renta, de crédito público y aduanas.

El gobierno de Samanez Ocampo aprobó todas las sugerencias, con la gran excepción de la implementación de la reforma tributaria que fue archivada; esto motivado en los grupos de poder económico que se verían afectados, y que el mismo Kemmerer destacó como el grupo privilegiado que no pagaba impuestos.

En Perú se utilizó durante décadas una serie de tributos que entorpecían su cumplimiento ya que eran complejos y varios; sin embargo, luego de la reforma 1991 - 1992 se optó por un impuesto al valor agregado, otro selectivo al consumo, uno que grave la riqueza y el arancel; sin embargo, en los años posteriores se ensayaron otras formas de “adelanto” de la recaudación como son los llamados impuestos a los activos que se concatenaban con la imposición a la riqueza y un tributo a las transacciones financieras con un afán informativo más allá del recaudatorio. No podemos dejar de lado, la existencia de las denominadas contribuciones sociales que se han mantenido en los años a manera de financiación específica de programas de salud.

Aún en el país se halla pendiente la descentralización de la política tributaria que es un punto que analizaremos posteriormente, si corresponde o no propulsar ese esquema.

1. INGRESO TRIBUTARIO PERUANO Y SU COMPARACIÓN CON LATINO AMÉRICA

El Banco Interamericano de Desarrollo con la colaboración del Centro Regional de Asistencia Técnica para Centroamérica, Panamá y República Dominicana y el Centro Interamericano de Administraciones Tributarias, en el año 2013, emite el documento denominado “Estado de la Administración Tributaria en América Latina: 2006-2010”.

De este documento, rescataremos algunas de sus conclusiones, que permitan obtener un panorama de la realidad latinoamericana de la gestión recaudatoria de las Administraciones Tributarias, ella son:

• Históricamente los ingresos tributarios de los países han sido insuficientes para financiar adecuadamente los servicios públicos a los ciudadanos;
• La composición de los impuestos está demasiado orientado a los impuestos indirectos (imposición al consumo) y los impuestos sobre las importaciones, en algunos países.
• El impuesto a la renta empresarial, que sigue a los principales commodities de la región y por tanto volátil a causa del movimiento de los precios internacionales, tiene una alta participación respecto de los impuestos sobre la renta personal, lo cual no genera ciudadanos - contribuyentes.
• Los esfuerzos de los países por aumentar la recaudación se orientaron hacia esquemas poco ortodoxos, entrando en vigencia en la región impuestos mínimos basados en activos, regímenes de determinación alternativos sobre base presunta, impuestos a las transacciones financieras e incluso retornando a impuestos a la exportación (casos muy aislados).
• Tratar de abarcar a los pequeños y medianos negocios a fin que mejoren su cumplimiento tributario ha generado la aparición de monotributos o regímenes simplificados de IVA o Impuesto a la Renta, que más allá de buscar recaudación procura incorporarlos al sistema formal y reducir así los costos de cumplimiento.
• La crisis mundial de 2008-2009 generó caídas en promedio del 7.5% en términos reales respecto al 2008, su origen estuvo en la contracción generalizada de las exportaciones y su efecto multiplicador negativo en la producción, el consumo y la inversión.
•  En el periodo 2006-2010 los ingresos tributarios de los países de A.L. se mantuvieron en promedio, en el 24.6% del PBI, cuando se ponderan los resultados en función del tamaño de las diferentes economías. Los países con mayores niveles de recaudación fueron Brasil y Argentina con presiones tributarias superiores al 30% del PBI, seguidos por Uruguay, Nicaragua, Chile, Costa Rica y Bolivia con presiones entre el 20% y 30% del PBI y en el otro extremo están Guatemala, México y República Dominicana con presiones tributarias menores al 15% del PBI.
• Los ingresos tributarios gestionados por las Administraciones Tributarias y su correspondiente análisis corroboran que la SUNAT de Perú (96.2%), la SAT de Guatemala (86.8%), la DEI de Honduras (80.8%) y la AFIP de Argentina (82.7%) en promedio gestionan más del 80% de los ingresos tributarios de sus países.  Por otro lado, la DGI de Uruguay, el SRI de Ecuador, la DGI de Panamá, la DGT de Costa Rica, la DGI de Nicaragua y la SET de Paraguay aparecen como aquellas que gestionan el 50% o menos de los ingresos tributarios de su país.

Es pertinente aclarar que la AFIP de Argentina, la RFB de Brasil, la DIAN de Colombia, la DEI de Honduras, la SAT de Guatemala, la SAT de México y la SUNAT de Perú son organismos responsables de gestionar no sólo los tributos internos sino también los recursos aduaneros. Incluso la AFIP, RFB y SUNAT recaudan los recursos de la seguridad social. Las restantes Administraciones Tributarias comparten sus competencias con Aduanas, Tesorerías de los Ministerios de Hacienda o entidades prestadoras de la seguridad social.

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