Autonimia Municipal

LA AUTONOMIA MUNICIPAL

“En los últimos treinta años, los países occidentales planificaron sistemas institucionales que, con diferencias de matices, promovieron importantes descentralizaciones en lo político, en lo administrativo y en lo económico-financiero, revalorizando, además, la regionalización.

Algo similar ocurrió durante esta década en las nuevas constituciones de Latinoamérica que, más allá de sus sistemas federales o unitarios de gobierno, incluyeron en sus textos los municipios como niveles de gobierno, y les confirieron competencias más amplias con recursos que anteriormente no poseían.

La legislación de Alemania es una referencia de importancia que sirvió de fuente de derecho para otros países europeos como Italia, España, Portugal y Francia. Inglaterra también reestructuró institucional y legalmente una descentralización a poco de iniciarse la década del setenta, y Canadá fortificó las autonomías provinciales modificando las competencias de las provincias que la integran. Chile, Brasil, Colombia y Paraguay, elevaron las funciones y reconocieron autonomías a sus gobiernos locales con alcances diversos, pero dentro de sus constituciones nacionales. El nuevo constitucionalismo provincial argentino y las cartas Orgánicas dictadas y a dictarse enriquecen el derecho Público y Municipal, y muestran un derecho constitucional renovado.”

Los Municipios:

a) Su inserción en el esquema federal:

El municipio es la primera organización política donde se asienta el hombre. En la constitución histórica de 1853-1860 encontrábamos el art. 5, todavía vigente después de la reforma de 1994, que obligaba –y obliga– a las provincias a asegurar el “régimen” municipal entre otras condiciones exigidas para garantizarles el goce y ejercicio de las instituciones locales.

La Constitución reformada en su actual art. 123 ha confirmado aquel deber, otorgándole un contenido institucional, político, administrativo, económico y financier

El Dr. GERMÁN BIDART CAMPOS siempre enseñó que la alusión originaria al “régimen” municipal en el art. 5 era identificable con autonomía. Mientras este maestro enseñaba que el vocablo “régimen“ apuntaba a politicidad, otra parte y, el derecho judicial de la Corte Suprema, sostenían que los municipios eran descentralizaciones administrativas autárquicas, hasta el caso “RIVADEMAR”, que consagró jurisprudencialmente la autonomía municipal.

Autonomía, recursos y justicia son los tres elementos imprescindibles que deben coexistir para conformar el verdadero “poder de policía municipal“ sin el cual no existe municipio como gobierno.

1. La autonomía municipal:

Pese al claro texto constitucional que preceptuaba una verdadera descentralización política con antecedentes históricos válidos, la caracterización autárquica tampoco respondía a lo preceptuado por el art. 33 del Código Civil y a la nota del codificador a los arts. 33 y 34. Ya VÉLEZ SÁRSFIELD, conocía las entidades autárquicas, y de allí que las calificó de personas jurídicas de carácter público en el art. 33 del Código Civil sin asimilarlos a los municipios, ya que los colocaba conjuntamente con el Estado nacional y las provincias, explayándose luego en la nota a los arts. 33 y 34 del Código Civil. El legislador constitucional nunca consideró al municipio como autárquico, la autarquía proviene del derecho francés, no siendo fuente jurídica para los convencionales. Nuestro municipio es una comunidad natural que la constitución reconoce, no lo crea, de allí que sea una institución de carácter político.

La autonomía es una cuestión de defensa de competencia territorial y de incumbencia (competencia material) propias de la actividad integral y propia de los municipios. La materia dentro del encuadre legal será o no municipal, según lo determine la norma constitucional. Pueden existir materias exclusivas del gobierno federal, (v.gr., intervención federal); exclusivas de las provincias, (v.gr. dictar la constitución provincial); concurrentes, (v.gr. impuestos indirectos internos); excepcionales del estado federal (v.gr. establecimiento de impuestos directos por el congreso, cuando la defensa, seguridad común y bien general lo exigen, y por tiempo determinado), excepcionales de las provincias (v.gr. armar buques de guerra o levantar ejércitos en caso de invasión exterior o peligro inminente que no admita dilación, dando cuenta luego al gobierno federal); facultades compartidas por el estado federal y las provincias –reclaman para su ejercicio una doble decisión integratoria– (v.gr. la creación de nuevas provincias) y, otras no determinadas explícitamente por los textos constitucionales que, será materia de decisión del Superior Tribunal de Justicia, como está ocurriendo en el tema medio ambiente y su derivación, la resolución del cuidado de la ecología, los derechos del consumidor etc., de los cuales aún no está clarificado el marco competencial en sus diversas funciones de legislación, ejecución y jurisdicción.Cuando la competencia municipal está atribuida en la Constitución provincial o cuando con mayor motivo lo está en la nacional, ante el conflicto de normas debe privar la competencia municipal.

En síntesis la autonomía municipal opera como garantía constitucional para que sea respetada en todos los órdenes. Esta garantía puede y debe hacerse valer como tal frente al poder central.

El concepto de autonomía es complejo, ya que las constituciones se limitan a declararla o en otros casos calificarla. La propia constitución nacional, reformada en 1994, expresa que la mentada “autonomía“ lo es en lo institucional, político, económico, financiero y administrativo.

A diferencia del derecho extranjero, nuestras constituciones de provincia enumeran las competencias o fines propios de los municipios, y a veces tales competencias se reiteran o completan en las cartas orgánicas o en las leyes orgánicas de los municipios que rigen a aquellos municipios que no poseen cartas orgánicas.

La Constitución de San Juan de 1986, sección IX, Régimen municipal, art. 247 determina: “Autonomía. Se reconoce autonomía política, administrativa y financiera, a todos los municipios. Los de primera categoría tendrán también autonomía institucional. Todos los municipios ejercen sus funciones con independencia de todo otro poder”. Consideramos que esa “independencia de todo otro poder” brinda el significado de la autonomía, en tanto se refiera a materias propias del municipio y en el legal ejercicio de sus funciones.

Ese reconocimiento municipalista, que está dándose paso en los países mas desarrollados promovió la sanción de la “Carta de la Autonomía Municipal Iberoamericana” por parte de la Organización Iberoamericana de Cooperación Intermunicipal (O.I.C.I., con sede en Madrid) que se materializó en Caracas el 22 de noviembre de 1992, que consta de un preámbulo y once artículos, cuyo artículo dos determina: “El concepto de autonomía local debe superar los planos teóricos y el universo de las grandes declaraciones para materializarse en una realidad permanente y auténtica que, además de constar en los Textos Fundamentales de cada país, sea reconocido como un principio inalterable, como deber de los Gobiernos y derecho de los ciudadanos”.

2. Recursos propios del municipio:

Todo gobierno requiere para su autogestión, contar con recursos y, obtenerlos por derecho propio. Sin tesoro no hay gobierno y, sin fondos suficientes no existe autonomía efectiva. GUILIANI FONROUGE fue sostenedor de la viabilidad indispensable de la capacidad tributaria de los municipios y también de su autonomía, al igual que JORGE VANOSSI. El nuevo municipio no es un mero prestador de servicios. Su rol ha variado y su accionar abarca aspectos no contemplados en otras épocas. El nuevo art. 123 de la Constitución nacional –reforma 1994– ha sido explícito en la materia: al expresar el reconocimiento de la autonomía municipal, lo hace en forma expresa en lo económico y financiero, con lo que se concluye que además de los sistemas de coparticipación existentes, las municipalidades pueden tener despegue tributario legítimo y, consecuentemente, deberán instalar dentro de su propio gobierno, mecanismos que controlen y regulen la creación y percepción de recursos locales para su redistribución, su aplicación y sus alteraciones, cuando correspondiere.

3. Poder judicial municipal. Su necesidad:

No obstante la autonomía de las provincias y la que surge del art. 129 de la Constitución nacional para la ciudad de Buenos Aires, ni las unas ni las otras disponen a su arbitrio de la organización gubernamental de los respectivos poderes locales. La constitución les traza algunos parámetros, como el sistema de derechos que obliga como piso mínimo, queda trasladada la forma republicaba de gobierno, en su esencia el sistema democrático y la tripartición del poder. Así se entendió siempre con base en el art. 5 de la Constitución nacional; como así también el nuevo art. 129 de la Constitución nacional lo señala para la ciudad de Buenos Aires al hacer mención de su jefe de gobierno de origen electivo y de las facultades de legislación y jurisdicción. La forma republicana de gobierno sustenta la división tripartita de poderes o funciones, basándose en los elementos que conforman la República:

1) división de gobierno en tres poderes con atribuciones determinadas

2) igualdad

3) publicidad de los actos de gobierno

4) periodicidad de funciones y

5) responsabilidad de los funcionarios de gobierno.

La existencia de gobierno conlleva la

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