Contabilidad Pública Conceptos Fundamentales

LA CONTABILIDAD PÚBLICA.

Introducción:

La contabilidad pública no es una contabilidad más, y si bien la registración contable es parte de ella, es mucho mas que eso, es una materia que tiene mucha vinculación con la parte jurídica que hace al funcionamiento del Estado en cuanto detrae recursos de la actividad privada para aplicarlos a su actividad específica que no es otra que satisfacer las necesidades colectivas, que son aquellas actividades que cada uno de nosotros no puede llevar a cabo por si mismo.

La necesidad colectiva es el objetivo de la hacienda pública, las necesidades individuales son resueltas por el mercado a cambio de un precio. La diferencia entre ambas necesidades varía mucho con el transcurso del tiempo, y medante un proceso cultural. Ej.: la educación.

Es la asignatura que estudia la HACIENDA PÚBLICA desde el punto de vista de su organización, gestión y control.

¿Qué es entonces lo que vamos a ve en el transcurso de las clases?

Vamos a estudiar la Hacienda Pública desde tres aspectos, estos son:

ORGANIZACIÓN

1) Órganos del estado. Sus funciones: vamos a ver los órganos que integran el Estado, examinar las funciones que tiene cada uno, con especial interés en el órgano directivo y ejecutivo.

2) Interrelación entre ellos.

GESTIÓN

1) Etapas presupuestarias: el presupuesto es el documento básico para la dirección y la administración del Estado.

 1º etapa: aprobación

 2º etapa: ejecución

 3º etapa: revisión de cuentas.

2) Contrataciones: el Estado, para llevar a cabo su finalidad, precisa de instrumentos materiales.

3) Variaciones patrimoniales: que surgen como consecuencia de la ejecución presupuestaria.

1) Predeterminación y cumplimiento (control Presup.)

CONTROL

2) Responsabilidad de los funcionarios

3) Organismos de control

¿Es importante el estudio de la hacienda pública? Sí por las siguientes razones (ver Las Heras):

1) Por una cuestión política. Ya que la HP y con ella la CP, tiene una evolución paralela a los sistemas democráticos y republicanos de gobierno. La CP, como estudio de la HP, surge con los gobiernos democráticos, y sobre todo con la forma republicana de gobierno, que es la forma del equilibrio de los poderes.

Entonces decimos que la CP es una disciplina que nace como consecuencia de la relación de los ciudadanos contribuyentes con el Estado recaudador. Ser ciudadano implica una serie de derechos y obligaciones con el Estado. Se crea la obligación de la publicidad de los actos de gobierno, tener responsabilidad sobre su accionar, y esto va a garantizar el buen manejo de los fondos.

2) Por una cuestión ética. La hacienda pública es una hacienda dependiente o sea que aquellos que la administran lo hacen en representación de los verdaderos dueños. El administrador es el Estado y el dueño de la HP es el aportante de los recursos de esa hacienda (el pueblo).

El Estado va a detraer de todos los habitantes con capacidad financiera, medios para llevar a cabo los fines de la HP (desde necesidades colectivas hasta la intervención en el mercado). El administrador general del país, el presidente, debe rendir cuentas mediante el ciclo presupuestario (cuenta de inversión, o cuenta general de la justicia). El presidente se denomina primer mandatario, porq recibe un mandato que debe cumplir.

3) Por la cantidad y complejidad de los servicios que presta. Su alcance y variedad son enormes y abarca desde salud y educación hasta seguridad nacional y defensa. Hay organismos de distintas jurisdicciones (nacional, provincial y municipal) y también entes autárquicos.

4) Por la proporción del ingreso bruto que consume. La tendencia es creciente. Aún con las privatizaciones de los ´90 la HP no dejó de crecer. En general las haciendas públicas se integran en una especie de economía mixta con distintos grados de participación y eficiencia.

5) Profesionalización del sector público.

La complejidad de las prestaciones y el desarrollo de la tecnología ha hecho que el SP ocupe cada vez mas profesionales:

1. Como profesionales dentro de la administración pública.

2. Como profesionales que asesoran a empresas privadas que tienen vínculos con el sector público.

Evolución de la Administración Pública:

Se inicia con el sistema republicano democrático de gobierno. Hay dos funciones básicas, defensa interior y seguridad exterior. Cuando se contemplan sólo esas dos, es un Estado gendarme, con estructura simple.

Causas del crecimiento de la administración pública:

Estas parten de dos acciones fundamentales: cada funcionario tiende a multiplicar sus subordinados; los funcionarios se crean trabajos unos a otros.

Crecimiento de la participación del estado. (Las Heras)

Las causas son:

a) Ausencia de competencia perfecta: en principio, según la Teoría Liberal, el mercado debería proveer los medios para la autorregulación de la actividad económica, pero la competencia perfecta no se da nunca y se crean las deformaciones del Estado, por ejemplo monopolios. El Estado se ve obligado a intervenir, y esta intervención se puede hacer:

 § De forma coercitiva: por ejemplo fijando precios máximos; o

 § Interviniendo directamente en el mercado: por medio de empresas públicas, en competencia con la actividad privada o fijando monopolios de servicios públicos como luz, gas, teléfono.

b) Incremento de los gastos de defensa: no es el caso de nuestro país pero en general el desarrollo de la tecnología ha hecho que el gasto militar en recursos para la carrera armamentista haya aumentado.

c) Demanda de mayor bienestar social: se da porque el sistema capitalista absoluto generalmente crea grupos marginales fuera de la cobertura social paga, y eso hace que tenga que intervenir el Estado, y ocuparse de esos gastos, como vivienda, que incrementan la HP.

d) Producción de bienes colectivos: surge como consecuencia de las necesidades de tipo colectivo, que al ser satisfechas por el Estado provocan el crecimiento de la HP.

e) Estabilización: hay ciclos económicos de auge donde el Estado detrae su participación, pero también hay ciclos de recesión, donde el Estado para contrapesar la crisis económica, interviene en el Mercado, contraponiéndose a ese ciclo. Ej.: si no hay actividad, genera obra pública.

f) Redistribución de ingresos: atemperar la diferencia muy notoria entre los que más ingresos tienen y los que menos ingresos tienen. Ej.: por seguro de desempleo, prestación de sistemas de obra social solidaria, estructura impositiva progresista, sistema de jubilaciones y pensiones, etc.

g) Crecimiento económico

h) Heterogeneidad del Sector Público: porque va a cubrir distintas jurisdicciones, Estado central; haciendas públicas provinciales, haciendas públicas municipales, entes autárquicos o haciendas anexas, que pueden ser:

 § Haciendas anexas de erogación o gasto: tienen un formato similar a la administración central.

 § Haciendas anexas de producción: se parecen más a la hacienda privada.

 § Haciendas conexas o paraestatales: cumplen funciones similares al Estado pero son privadas.

¿No vimos ya este tema en Finanzas Públicas?

No, porque la Contabilidad Pública toma el estudio de la Hacienda Pública desde un aspecto diferente. Las Finanzas Públicas estudian la incidencia de la acción de la HP en la economía, mientras que la CP estudia la forma en que se dispone, ejecuta y controla la acción de la HP para cumplir sus fines.

En finanzas públicas se estudian las consecuencias de la exacción por medio de impuestos y las consecuencias de la distribución de la renta en la economía. Tiene un enfoque económico.

En contabilidad pública lo que interesa es cómo se produce la recaudación y cómo se aplican esos fondos en cumplimiento de lo que dispone el Congreso como mandato de hacer que le entrega al ejecutivo para que administre el país. Es el enfoque del estudio de la gestión y del ejercicio del control sobre ella.

1-. Concepto.

Dice el Prof. Cayetano Licciardo que lo propio y característico de la contabilidad pública es el estudio de las funciones de la hacienda pública que tiene peculiaridades que la distinguen de las otras haciendas.

Para el autor español José Manuel Vela Bargues, (ver bibliografía)que tiene una concepción más moderna y abarcativa, la Contabilidad Pública es “la parte de la Contabilidad Macroeconómica ocupada de la actividad económica-financiera de los entes públicos sin ánimo de lucro, y especialmente de las Administraciones Públicas... Como concepto de síntesis, la Contabilidad Pública estaría constituida por el conjunto de normas jurídicas y principios y técnicas contables aplicables a la actividad económico-financiero del sector público.

2-. Definición del concepto “contable” en la materia.

La doctrina de la Contabilidad Pública en nuestro país, tiene como origen los tratadistas italianos y estos toman los términos “contabilidad” y “contable” de los términos franceses “comptabilité” y “comptable”, donde el segundo significa “responsable” y el primero es sinónimo de “responsabilidad en el manejo de cuestiones económicas, dinero, mercaderías y valores en general”.

Asimismo la contabilidad pública tiene una evolución que se da en forma paralela con la forma de organización del Estado. Si bien el aparato administrativo financiero se da desde mucho antes (ver ALE) en la época feudal las exigencias de la hacienda pública en cuanto a su control eran muy limitadas, primero porque eran funciones simples, se encargaban exclusivamente de la defensa interna y externa y segundo porque la hacienda pública se confundía con la hacienda del príncipe, eran una sola.

3-. Objeto de la Contabilidad Pública.

a) Opinión de diversos autores.

1) Concepción jurídica. Sostenida por Bayetto y Granonni. Tiene su origen en la doctrina francesa e italiana y da prioridad al principio de legalidad y por ende el control formal de las operaciones de los entes públicos; es decir que lo importante es que el funcionario haya actuado dentro de las normas jurídicas. Bayetto (abogado) fue autor de un anteproyecto y Granonni presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Prov.Bs.As.

2) Concepción contable financiera. Cuyos principales autores son Atchabahian, Ale, Licciardo y Wierna. Agregan al aspecto jurídico el análisis del resultado financiero (superávit/déficit) y amplían el estudio de la HP a la parte de organización y gestión, además del control.

3) Concepción administrativista. Su principal autor es Las Heras y aquí el enfoque es totalmente distinto ya que da preferencia a la obtención de resultados, el cumplimiento de objetivos. Toma a la hacienda pública como hacienda de producción. Eficacia, eficiencia y economía son los postulados.

Del primer grupo al segundo hay una evolución. En el tercero hay un quiebre total y un cambio en la concepción de lo que es el Estado.

La diferencia entre Las Heras y los otros autores es que éstos piensan que el Estado se administra, es decir que creen en el control formal (presupuesto, formas legales). Las Heras piensa que el Estado se gerencia; no importa la formalidad sino la utilidad de lo comprado, y si el precio se puede controlar.

Para la cátedra el procedimiento es superior a las tres E:

 § Eficacia: cumplir los objetivos

 § Eficiencia: cumplir los objetivos con la menor cantidad de insumos

 § Economía: cumplir los objetivos con la menor cantidad de insumos, conseguidos al mejor precio en el mercado.

Definición adoptada:

El objetivo de la contabilidad pública es el estudio de la hacienda pública desde el punto de vista de su Organización, Gestión y Control.

Si bien el control es fundamental en un sistema republicano, no puedo controlar si no conozco la organización, y además, lo que se controla es la gestión (gestión presupuestaria, patrimonial, compras, contrataciones).

b) Veamos ahora que representa la contabilidad pública en otros países.

La doctrina en EE.UU. En los EEUU el término “contabilidad pública” no existe, el término “public accounting” se refiere a la contabilidad externa en general (auditoría), sin hacer distinción entre pública y privada. Existe una contabilidad de los organismos sin ánimo de lucro que incluye contabilidad gubernamental (del estado), municipal, del gobierno federal y contabilidad de otros organismos sin fines de lucho como hospitales, centros de educación, universidades, etc. Existen muy pocas referencias al sector público como un todo. La distinción básica es si tienen o no fines de lucro (profit or nonprofit organisations).

La doctrina británica. Si bien acá tampoco existe un término equivalente a “contabilidad pública” si existe bibliografía que se ocupa de la contabilidad del sector público, se incluye dentro de ellos todos los organismos del sector, se divide en contabilidad del gobierno central, del gobierno local y de la seguridad social, también lo referente a la contabilidad de las empresas públicas y de los organismos estatales autónomos.

Cabe puntualizar que en la doctrina británica la contabilidad del sector público está muy ligada al control y en especial al control financiero.

La doctrina francesa. Ya vimos la derivación de nuestro término contabilidad pública que deriva del francés comptabilité. En la doctrina francesa el término contabilidad pública designa una rama de la contabilidad, con un régimen claramente diferenciado de la contabilidad general o de empresas. La contabilidad pública tiene en Francia una preeminencia de lo jurídico, tal es así que una de las definiciones es “la contabilidad pública es un conjunto de reglas que se aplican al voto, ejecución y control de los presupuestos públicos”

La doctrina italiana. También presenta un marcado tinte jurídico así Picozzi la define como la disciplina jurídica, referente a los elementos y a la forma de la actividad económica financiera de los entes públicos.

Separan bien Contabilidad pública con contabilidad del Estado.

La doctrina española. Así como nosotros tomamos la doctrina italiana como fundamento los españoles se basan en la teoría francesa, aunque tiene menos influencia lo jurídico y han entrado en un proceso de modificación y modernización de su contabilidad pública, se asemejan más a la definición de Las Heras.

Evolución del concepto de Objeto de la Contabilidad Pública.

La organización, gestión y control de la HP (tradicional)

El gerenciamiento de la HP (globalizado)

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