EL DERECHO FORMAL O ADMINISTRATIVO TRIBUTARIO

EL DERECHO FORMAL O ADMINISTRATIVO TRIBUTARIO

Dr. José Vicente Troya Jaramillo

SUMARIO: 1. La administración tributaria. 2. Los actos normativos. 3. Los actos y procedimientos administrativos. 4. Facultades de la administración tributaria: determinadora, recaudadora, y sancionadora. 5. La facultad resolutiva y las reclamaciones, consultas y recursos.

1. Al organismo legislativo, nacional o seccional, salvo casos particulares, corresponde la creación de los tributos; a la administración su aplicación. La primera de las potestades ha sido conocida como potestad tributaria o de creación, la segunda como potestad impositiva o de aplicación. La potestad tributaria tiene raigambre constitucional, la potestad de imposición más bien de carácter legal.

En este Ítem se hará referencia al ser de la administración tributaria. Posteriormente, se afrontará el actuar de la misma.

1.1. La administración tributaria es administración pública y por ello se encuentra supeditada a las normas constitucionales que versan sobre ésta última. En la Constitución publicada el 20 de octubre del 2008, se consignan disposiciones de gran trascendencia. En primer término, en conformidad con el art. 141, el Presidente de la República es el responsable de la administración pública. El art. 147(5) de la Constitución atribuye al Presidente de la República, dirigir la administración pública en forma desconcentrada y expedir los decretos necesarios para su integración, organización, regulación y control. Le corresponde, además, según el numeral 13 del propio artículo, expedir los reglamentos necesarios que convengan a la buena marcha de la administración. Tiene singular importancia la calificación y principios que atañen a la administración pública. Según el art. 227, la misma constituye un servicio a la comunidad que se rige por los principios de eficacia, eficiencia, calidad, jerarquía, desconcentración, descentralización, coordinación, participación, planificación, transparencia y evaluación. Este predicado constitucional, en forma íntegra, es aplicable a la administración tributaria.

Eduardo García de Enterría y Tomas-Ramón Fernández reconocen que no existe una sola administración pública, sino una pluralidad de administraciones públicas . Los autores se refieren al entorno territorial, ya del Estado, ya de las circunscripciones menores como las regionales y municipales. Habría que extender esa pluralidad a las diferentes materias, en cuya virtud, en el ámbito tributario, cabe sostener que se trata de una administración especial o especializada, distinta de la administración general, pero complementaria y coadyuvante a los propósito de ella. La administración tributaria, a su vez, en el concierto territorial, puede ser nacional o seccional. Así lo reconoce el Código Tributario en los artículos 63, 64 y 65 que aluden a la administración tributaria central, a la administración tributaria seccional y a la administración tributaria de excepción. Las dos primeras ostentan competencia político territorial. Habría que precisar que de acuerdo con la Constitución, artículos 238 y siguientes, pueden crearse regiones y de suyo, gobiernos regionales, así como distritos metropolitanos, los cuales eventualmente podrían considerarse administraciones tributarias de índole seccional.

La administración tributaria es administración activa, en cuanto en ejercicio de las facultades que le concede la ley, pues, conoce, analiza, decide y ejecuta asuntos o cuestiones determinadas. Además, es de carácter consultivo en la medida que, sin adoptar decisiones, emite juicios de valor, opiniones sobre aspectos determinados y siempre con anterioridad a que se exteriorice su voluntad pública . Herman Jaramillo Ordóñez diferencia entre la administración pública central, seccional e institucional . Esta distinción es aplicable al campo tributario. La administración de carácter institucional es aquélla encargada de servicios públicos que, a virtud de la especialidad y de la variedad, no son propios de la administración central ni de la administración seccional. El Código Tributario las denomina administraciones tributarias de excepción.

1.2 La administración tributaria central, cuya alta dirección corresponde al Presidente de la República, se ha de ejercer a través de los organismos que la ley establezca, según el artículo 64 del Código Tributario. En materia aduanera se estará a lo que diga la ley de la materia. La administración tributaria central corresponde al Estado y se vierte en la que corresponde a los impuestos internos y la que concierne a los impuestos al comercio exterior. La primera se ejerce por el Servicio de Rentas Internas; la segunda por la Corporación Aduanera Ecuatoriana.

El Servicio de Rentas Internas, SRI, se regimienta por la Ley 41 que le creó. (Registro Oficial 206 de 2 de diciembre de 1997). Es una entidad técnica y autónoma, con personería jurídica, derecho público, patrimonio y fondos propios, jurisdicción nacional, que vino a suceder a la Dirección General de Rentas. La principal diferencia con ésta última atañe a la autonomía. Sin embargo, es de notar que ha de ejecutar la política tributaria aprobada por el Presidente de la República. El Directorio del SRI, que es la máxima autoridad, es presidido por el Ministro de Finanzas y Crédito Público y se integra por los Superintendentes de Bancos y de Compañías, por el Subsecretario de Presupuestos y Contabilidad, por el Ministro de Comercio Exterior y por un representante de las Federaciones Nacionales de las Cámaras de la Producción. Existe una notable mayoría del sector público. El Directorio imprime las políticas, mas, no aplica los tributos. Este cometido corresponde al Director General del Servicio de Rentas Internas, quien es designado por el Presidente de la República y tiene la representación del SRI. La autonomía del SRI no es absoluta.

Lo que interesa a los administrados, sujetos pasivos y terceros, es conocer a quién corresponde la aplicación de los tributos y por ello funge de administración tributaria. En el caso, ese cometido se encuentra librado al Director General del SRI y a los directores regionales y provinciales. En el art. 7 de la Ley del SRI constan las funciones del Director General, entre las que cabe señalar la de dirigir organizar, coordinar y controlar la gestión del SRI. La gestión se encuentra definida en el art. 2 de la Ley, norma que prevé que al SRI le concierne determinar, recaudar y controlar los tributos internos, conocer y resolver peticiones, reclamos y recursos y absolver consultas, emitir y anular títulos de crédito e imponer sanciones. En el inciso tercero del art. 9 de la Ley, se faculta a los directores regionales y provinciales, para que dentro de su respectiva jurisdicción ejerciten las funciones que el Código Tributario asigna al Director General del Servicio de Rentas Internas. En el art. 21 de la Ley se señala que en los artículos del Código Tributario en donde se diga Director General de Rentas, se sustituye por Director General del SRI. Ello confirma que al Director General del SRI le corresponde la aplicación de los tributos internos y de otros cuya administración no esté asignada a otra autoridad. (Art. 2 numeral 2).

Se concluye que la aplicación de los tributos a nivel nacional compete al Director General del SRI y, por derecho propio, a nivel seccional a los directores regionales y provinciales, habiéndose, de este modo, estatuido un verdadero sistema de desconcentración de funciones .

Al Director General del SRI le corresponde en forma exclusiva y excluyente absolver consultas, expedir resoluciones en revisión y expedir actos normativos de carácter general. Puede delegar sus funciones excepto las antes indicadas.

El art. 10 de la Ley 41 llama a confusión, pues, imperativamente establece que el Director General del SRI delegará a los directores regionales conocer y resolver reclamaciones. Igual posibilidad se contempla respecto de los directores provinciales. Cabe, entonces preguntarse cuál es el alcance de la desconcentración prevista en el inciso tercero del art. 9 y exigida por la Constitución en el artículo 227.

1.3. La administración tributaria central, en lo atinente a los tributos al comercio exterior, incumbe a la Corporación Aduanera Ecuatoriana, CAE. El art. 4 de la Ley Orgánica de Aduanas, LOA, reconoce que la Aduana es un servicio público que tiene, entre otros cometidos, la determinación y recaudación de las obligaciones tributarias que se causan por la entrada y salida de mercaderías.

La CAE es una persona jurídica de derecho público, autónoma, con jurisdicción nacional, cuya sede es la ciudad de Guayaquil. Para la aplicación de los tributos tienen importancia la Gerencia General y las gerencias distritales, las cuales sustituyen a las antiguas administraciones de distrito.

El Directorio de la CAE, integrado en su mayoría por representantes del sector público, ostenta funciones de enorme importancia para el tráfico aduanero y le corresponde establecer tasas por servicios y normas de valor, así como expedir el reglamento orgánico funcional y designar al Gerente General de la terna que remita el Presidente de la República, y a los gerentes distritales.

Al Gerente General de la CAE le compete resolver los recursos de queja y de revisión, verificar en forma aleatoria las declaraciones aduaneras, absolver consultas de aforo y en general sobre las normas del ámbito aduanero. El Subgerente Regional está imbuido de determinadas y puntuales facultades,

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