El régimen normativo de la función pública en Venezuela

Basamento Teórico

La Administración Pública es un conjunto de órganos que tienen a su cargo la actividad de administrar y la actividad en si misma, nace, necesariamente, tanto de una normativa reguladora y organizadora de la propia estructura administrativa de los órganos y entes administrativos como aquella capaz de establecer las relaciones de trabajo generales con sus servidores (De Pedro, 1997).

Dentro de la Administración Pública existe una diferenciación entre la Administración Pública nacional, la Estadal y la Municipal, sin embargo, cada una en su nivel tiene por objetivo común la acción de administrar la satisfacción de necesidades de la población mediante la ejecución de políticas, planes y programas desarrollados por las distintas dependencias que la integran, por lo cual es obvia la importancia del rol del funcionario público. De esta manera, se evidencia la intima relación existente entre la concepción, estructura y organización de la función pública, con la estructura y la organización de la propia administración pública nacional, estadal y municipal.

En el conjunto de relaciones integrantes de la vinculación de sus servidores con la administración pública, esta la esencia de lo que se conoce como función pública, la cual busca dar respuesta a la naturaleza de esa relación, de ese vinculo de unión entre el servidor público y la administración.

Según Cátala (1998) la función pública como institución es el conjunto de valores, principios y normas, formales e informales, que pautan el acceso, la promoción, la retribución, la responsabilidad, el comportamiento general, las relaciones con la dirección política y con los ciudadanos y, en general, todos los aspectos de la vida funcionarial considerados socialmente relevantes. La función pública es, desde luego, una institución jurídica, pero su institucionalidad no se agota en lo jurídico-formal. Existe también una institucionalidad informal integrada por los modelos mentales y las expectativas de los funcionarios y los ciudadanos hacia el comportamiento adaptativo en la función pública.

La función pública como organización es un concepto completamente diferente se refiere a la suma de recursos humanos concretos puestos al servicio de una o del conjunto de las organizaciones público-administrativas. Esta suma de personas concretas opera dentro del marco institucional de la función pública; pero se encuentra ordenado para obtener los resultados específicos de su organización. En realidad, los funcionarios y empleados públicos están sometidos a dos órdenes normativos: 1. por un lado al orden jurídico institucional, determinador, junto al orden institucional informal, del sistema de construcciones e incentivos, y 2. al orden organizacional, determinado por los mandatos organizativos, procedentes de la autoridad responsable de la eficacia y la eficiencia de la organización e investida de la potestad autoorganizatoria, así como por la cultura administrativa especifica de cada organización.

En realidad, las normas institucionales y las normas organizativas de la función pública tienen naturaleza enteramente diferente. Las primeras no sólo son indisponibles, sino que gozan de una estabilidad y hasta rigidez importantes. Sólo el legislativo puede proceder a su cambio, y en el marco siempre de los parámetros constitucionales. Por lo demás, el margen del cambio se limita a los aspectos formales: sobre los aspectos institucionales informales se puede influir, pero en absoluto prever ni el resultado ni la velocidad del cambio, dada la complejidad de factores de los cuales éste depende.

Contrariamente, las normas organizativas de la función pública tienen naturaleza instrumental, son disposiciones orientadas a la más eficaz y eficiente consecución de los objetivos de la organización administrativa correspondiente. Mientras las normas institucional de la función pública garantizan valores y principios de convivencia social a veces incluidos en la propia Constitución, las normas organizativas son normas de disposición y gestión instrumental de recursos humanos para la consecución de los fines de la organización. El bien jurídico protegido por unas y otras es completamente diferente. La autoridad que puede producirlas, y el procedimiento para su producción y modificación, también.

Las consecuencias de su infracción, también, Igualmente es diferente el tipo de conocimiento necesario para articular razonablemente estas normas: el Derecho, la Ciencia Política y la Economía son relevantes para las normas institucionales el “Management” es la racionalidad central de las normas organizativas.

La primera constatación que se impone a quien pretenda estudiar la Función pública en el mundo es la de extrema diversidad dentro del cuadro de las estructuras nacionales. Cada país tiene su propia concepción de Función Pública, la cual es el reflejo de su civilización, de sus tradiciones, de su geografía, de sus estructuras políticas, económicas y sociales. Estas funciones públicas difieren entre si.

Distintos autores clasifican de diversa forma los esquemas o modelos de la Función Pública. Para el francés Gazier, citado por De Pedro (1997) existen dos concepciones opuestas de la Función Pública, las cuales son construcciones del intelecto pero que informan los sistemas existentes y pueden designarse bajo los vocablos de función Pública de estructura abierta y de estructura cerrada. Según él, en su oposición está la clave de toda la diversidad y de toda la complejidad del problema de la Función Pública. Tales sistemas no solamente son dos estructuras técnicas opuestas, sino dos filosofías, dos concepciones de la vida profesional y de la existencia que se oponen entre sí. En los diferentes países existe una mezcla de ambos sistemas, con una interconexión constante.

El régimen normativo de la función pública

en Venezuela

Durante más de treinta años estuvo vigente la Ley de Carrera Administrativa, sistema de la Función pública venezolana de carácter mixto, integrado por un sistema de administración de personal, propio de los sistemas abiertos de empleo público y por un estatuto de derechos, propio de los sistemas cerrados de carrera puros.

Dicha Ley, según lo dispuesto en la exposición de motivos del decreto con fuerza de ley del Estatuto de la Función Pública, pretendió regular los derechos y deberes de los funcionarios públicos, mediante el establecimiento de un sistema de administración de personal estructurado técnicamente sobre la base de méritos. Sin embargo, factores como el clientelismo, la falta de voluntad política para desarrollar un cuerpo de funcionarios al servicio del Estado y no de intereses

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