Elaboracion Y Procedimiento De Un Proyecto Legislativo

ELABORACIÓN Y PROCEDIMIENTO DE UN PROYECTO LEGISLATIVO EN EL SENADO DE LA NACIÓN, nociones básicas1

Por Mariana Rodríguez Saumell de Koch2

PROYECTOS LEGISLATIVOS

Los proyectos legislativos son la herramienta principal que tiene un Senador para expresarse en la Cámara Alta.

Un proyecto consiste en un esquema diseñado para ejecutar una obra. Se requiere para su elaboración una investigación ex ante, de su presentación en la Mesa de Entradas del Senado, a fin de asegurar la futura eficacia, efectividad y eficiencia de la ley; de la actividad de control o de representación política llevada adelante mediante el proyecto legislativo.

Corresponde luego una actividad ex post, para evaluar si se han cumplido los fines previstos en la instancia de su elaboración, tratamiento y aprobación; y de ser necesario tomar las medidas conducentes a ese fin (En el caso de un proyecto de ley, ver si se ha reglamentado bien la ley creada, por parte del Poder Ejecutivo, quien tiene esa atribución; si han surgido lagunas axiológicas luego del ingreso de la ley en el Ordenamiento Jurídico; si con el tiempo debe modificarse la ley ante los cambios por nuevas tecnologías, etc.).

La función legislativa hace a la esencia del Poder Legislativo, téngase presente que en sentido restringido, ley jurídica es toda

1 Trabajo realizado para su publicación y difusión en la base de datos jurídicos del CECAP. El CECAP es el Centro de Capacitación del Honorable Senado de la Nación Argentina, dedicado también a los altos estudios. Ver www.senado.gov.ar , agosto de 2009. Todos los derechos reservados, citar la fuente si se utiliza este trabajo.

2 Abogada egresada de la Facultad de Derecho de la UBA, especializada en derecho parlamentario.

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disposición del Poder Legislativo, dictada de conformidad con las reglas que establece la Constitución Nacional al efecto.

Sin embargo, en el análisis de los distintos proyectos legislativos, veremos que además de esta función, existen otras; que cobran, en la actualidad, cada vez mayor relevancia, a ellas me referiré específicamente en el desarrollo de cada tipo de proyecto.

Decía que los proyectos legislativos, en cualquiera de sus clases - de ley, resolución, comunicación, declaración o decreto- son la herramienta principal con la que cuenta el legislador para expresar o promover las decisiones propias; aquellas atinentes al cumplimiento de sus funciones. Ello se recepta en el propio Reglamento del Senado de la Nación Argentina (RSN), ver los artículos seleccionados en el ANEXO I.

PROYECTO DE LEY

El vocablo LEY proviene del latín lex, cuya etimología para algunos proviene de legere, leer, con lo que se hace referencia a su forma escrita, legible a diferencia de las mores, costumbres.

Las leyes anteriormente eran desconocidas por la plebe y aplicada por los magistrados romanos, lo cual los ponía en situación de desventaja pues la modificaban a su conveniencia. Por eso la publicación de las mismas significó un avance muy importante en el aspecto de fijeza o determinación de las relaciones entre patricios y plebeyos en la vida romana. Para otros la palabra LEY deriva de legare, mandar.

Dictar normas de conducta reguladoras de la vida social con alcance general y coactivas, es una de las funciones principales del Congreso de la Nación, para promover el bienestar general.

Las leyes están destinadas a regir la conducta de todos los habitantes de una forma estable. Más allá de que la ley tenga la capacidad de poder imponer su cumplimiento por la fuerza o intimidación (coactivamente); la búsqueda de la construcción de consenso se concibe como elemento integral de la tarea de elaborar las normas: sobre todo esta cuestión se realiza de modo más acabado en el tipo de leyes que contienen las llamadas cláusulas de promoción o fomento.

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Recordemos las sabias palabras de Rousseau al respecto: “El más fuerte no es nunca bastante fuerte para ser siempre el señor, si no transforma su fuerza en derecho y la obediencia en deber”, lo que intenta explicar es que el político, si aspira al cumplimiento de una ley, debe formular un discurso valioso que lo justifique; para permitir la aceptación de la norma jurídica por la sociedad, para ello el legislador debe esgrimir un bien o valor reconocido por la comunidad a la cual pertenece.

La participación ciudadana en el procedimiento de creación normativa tiene como principal objetivo aspirar al mayor consenso de los ciudadanos con la legislación a partir de su incidencia en ella; logrando su consecuente acatamiento luego de la publicación por la aceptación de la misma, y la convivencia pacífica.

Seria bueno que atendamos a la creación de la legislación desde la óptica de los fines del Derecho, y ellos son en líneas generales la organización y aceptación del poder dentro de la vida social y la resolución de los conflictos que se manifiestan en la misma.

De tal modo, siguiendo a Manuel Atienza3, el Derecho incidirá en la distribución de los bienes y servicios que en un país resulten escasos para su población (función distributiva de la Justicia); verá los medios que se requieren para poder realizar esa distribución, a través de la organización de tribunales de justicia, código de procedimientos, entre otras medidas (función de organización de la Justicia); tenderá a la comprensión y aceptación integrativa de las mismas por toda la sociedad e inclusive intentará despertar el interés en la iniciativa o promocionarla, con sanciones positivas para sus destinatarios. (Función educativa, integrativa y promocional de la Justicia).

El Poder Legislativo dicta leyes materiales que crean un derecho originario y nuevo, que involucra una decisión política, pero asimismo dicta también leyes formales que no contienen normas jurídicas de carácter general, permanentes y coactivas pero que guardan la forma de la ley, por ejemplo cuando otorga una pensión o al declarar la intervención federal (Art. 75, inc. 31 de la Constitución Nacional (CN) ) o al autorizar al presidente a salir del

3 Manuel Atienza, “El sentido del derecho”, Editorial Ariel, 2da. Edición revisada, Barcelona, 2004, página 159

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país (artículo 99, inc. 18 de la CN)o permite la salida de tropas nacionales al exterior (Art. 75, inc. 28 CN).

Si bien la atribución principal del Congreso más conocida es legislar, recordemos que otrora su creación fue originada –históricamente- para que ejerza el control de los gastos realizados por el poder ejecutivo, sobre todo la fijación de tributos al pueblo.

La importancia de la función legislativa del Congreso queda consagrada en el artículo 75 de la CN, el cual en sus 32 incisos determina el objeto de esa legislación: “Hacer todas las leyes y reglamentos que sean convenientes para poner en ejercicio los poderes antecedentes, y todos los otros concedidos por la presente Constitución al Gobierno de la Nación Argentina” (Art. 75 inc.32 CN).

REQUISITOS DEL PROYECTO DE LEY

El artículo 77 de la CN establece que “Las leyes pueden tener principio en cualquiera de las Cámaras del Congreso, por proyectos presentado por sus miembros o por el Poder Ejecutivo, salvo las excepciones que establece esta Constitución”.

En otra parte – Art. 39 CN- se reconoce la iniciativa popular: “Los ciudadanos tienen el derecho de iniciativa para presentar proyectos de ley en la Cámara de Diputados”.

En forma expresa se reconoce la iniciativa legislativa de los ciudadanos, aunque antes de la Reforma Constitucional del año 1994 se consideraba que esa atribución formaba parte de los derechos no enumerados por la Constitución pero que “nacen del principio de la soberanía del pueblo” (Art. 33 de la CN)

En la Constitución encontramos, más adelante, una de las pocas reglas sobre técnica legislativa, referida a la forma externa de la ley; el artículo 84 CN establece la fórmula de sanción de las leyes de la Nación: "En la sanción de las leyes se usará de esta fórmula: El Senado y Cámara de Diputados de la Nación Argentina, reunidos en Congreso,... decretan o sancionan con fuerza de ley".

El Reglamento del Senado de la Nación (RSN), establece también algunos requisitos para los proyectos de ley presentados

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en cuanto a su forma externa, al respecto dice el artículo 132 del RSN todo proyecto se presentará escrito y firmado, también se debe acompañar copia del mismo en soporte digital.

El reglamento indica que los fundamentos son parte esencial del proyecto de ley, por lo tanto ellos deberán estar presentes en todo proyecto de ley presentado en la Mesa de Entradas. (Art. 133 RSN, “todo proyecto de ley se funda por escrito”).

Asimismo, cuando un proyecto de ley genera gastos debe justificar de donde se obtienen los recursos económicos correspondientes, para asegurar su viabilidad. Por lo tanto, se pretende en el RSN la eficacia del proyecto, y no su mera aprobación formal; se pondera también su eficiencia (medios – fines).

Finalmente el art. 127 del RSN establece: Se presentará en forma de proyecto de ley toda proposición que deba pasar por la tramitación establecida en la constitución para la sanción de las leyes. Se refiere, este artículo, al Capítulo V de la CN.

PROCEDIMIENTO DEL PROYECTO DE LEY

El trámite de la sanción comienza con el inicio de las leyes en alguna de las Cámara, a partir de la presentación de un proyecto de ley en la Mesa de Entradas correspondiente (Senado o Diputados) conforme dispone el artículo 77 de la CN. Ver ANEXO II, Constitución Nacional, Capítulo V “De la formación y sanción

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