INTRODUCCION AL DERECHO ADMINISTRATIVO[1]

INTRODUCCION AL DERECHO ADMINISTRATIVO

Dr. Javier Larena Beldarrain

I. La Administración Pública. Gobierno y Administración. -II. Concepto de Derecho administrativo. III.- Sometimiento de la Administración a la Ley y al Derecho. IV.- Fuentes del Derecho Administrativo: A) Fuentes directas. B) Fuentes subsidiarias. V.- La posición jurídica de la Administración Pública. VI.- El acto administrativo. VII.- El procedimiento administrativo. VIII.- La contratación administrativa. IX.- Las formas de la acción administrativa. X.- La expropiación forzosa. XI.- La responsabilidad de la Administración. XII.- La jurisdicción contencioso-administrativa. XIII.- La organización administrativa.

I. La Administración Pública. Gobierno y Administración

En el Diccionario de la Lengua Española, el verbo ADMINISTRAR equivale a todos los efectos a gobernar, regir o cuidar, y el denominado administrador se define, en una de sus acepciones, como la "persona que administra bienes ajenos", significado éste que resulta perfectamente aplicable a la Administración Pública, en la cual el administrador, efectivamente, gestiona siempre bienes e intereses ajenos: en concreto, los de la comunidad política a la que él se limita a servir.

Lo fundamental en todo caso es llevar a cabo la determinación de lo que sea Administración Pública, establecer, por tanto, si el concepto subjetivo y objetivo coinciden; es decir, si toda administración emana de la Administración y, viceversa, si todo lo que hace la Administración es administración.

En un sentido puramente objetivo, la Administración Pública es, necesariamente, "una zona de la actividad desplegada por el Poder Ejecutivo". Como dicha actividad se exterioriza, de manera sustancial, a través tanto de actos de ejecución como de legislación e incluso, de jurisdicción, debemos considerar que la actividad administrativa aparece como no homogénea, razón por al cual se justifica el hecho de que la única forma de reconducirla a unidad venga dada por la consideración del poder estatal del que emana.

Por otro lado, y desde un punto de vista subjetivo en este caso, la Administración Pública sería el sujeto de aquélla actividad; por consiguiente, es un complejo orgánico integrado en el Poder Ejecutivo.

Planteados estos dos enfoques, puede observarse como, tanto en uno como en otro, el concepto de Administración Pública se encuentra en el área del Poder Ejecutivo. Sin embargo, no debemos entender como equivalentes los términos "Poder Ejecutivo" y "Administración": utilizamos la idea de Gobierno para referirnos a esa extensión, en más, que el PoderEjecutivo tiene respecto de la Administración.

II. Concepto de Derecho administrativo

Los tratadistas clásicos en España, defendían una concepción legalista de la disciplina, entendiéndola como el conjunto de normas jurídicas de carácter administrativo, refiriendo su objeto al simple comentario y glosa de las leyes administrativas.

Posteriormente, otros autores como Laferriére (1.860) conciben el Derecho Administrativo como el conjunto de reglas que regulan la actividad del Estado y las relaciones existentes entre la Administración y el administrado. Sin embargo, este concepto resulta insuficiente ya que, no todas las relaciones que se establecen entre el Estado y los ciudadanos caen en la órbita del Derecho Administrativo. Además, también se integran en esta disciplina las normas de organización y de competencia que presuponen relaciones de diversas entidades administrativas entre si o entre éstas y sus funcionarios.

Quizá la definición más acertada sea la que nos ofrece el ilustre profesor GARRIDO FALLA, el cual considera esta disciplina como "aquella parte del Derecho Público que regula la organización y el funcionamiento del Poder Ejecutivo y sus relaciones con los administrados, así como la función administrativa de los diversos Poderes y Órganos constitucionales del Estado".

A la luz de esta concepción, vemos como el Derecho Administrativo es un Derecho Público, que está constituido por normas de organización y de comportamiento y que se aplica tanto a la Administración estatal como a las Administraciones públicas integradas en el Estado. De igual manera, regula también la función administrativa de los poderes legislativo, judicial y demás órganos constitucionales del Estado.

Por último, señalar la opinión del profesor GARCÍA DE ENTERRÍA, el cual lo define como "el Derecho propio y específico de las Administraciones Públicas en cuanto personas". Por tanto, es un Derecho estatutario que, constituye, a todos los efectos, el Derecho común de las Administraciones Públicas, destacando por su evidente búsqueda de un equilibrio entre los privilegios de la Administración y las garantías de los administrados frente a ellos.

III.- Sometimiento de la Administración a la Ley y al Derecho

El Derecho Administrativo surgió del ideario de la Revolución Francesa y como reacción contra el absolutismo que identificaba la Ley con la voluntad del monarca. Para los revolucionarios, la fuente del Derecho es la voluntad general, que se expresa en la Ley general que debe determinar todos y cada uno de los actos singulares del poder para asegurar la libertad.

Bajo esa nueva concepción del Derecho, el concepto de Estado de Derecho se erige en un modelo que va a presidir toda la evolución política de Occidente hasta nuestros días, y cuyos principios básicos son, tanto el hecho de que la legitimidad del poder procede de la voluntad general, cuya expresión típica es la Ley, como el principio técnico de la división de poderes.

En general, en función de los argumentos anteriores, el principio de legalidad de la actividad administrativa constituye una de las consagraciones políticas fundamentales del Estado de Derecho. Dicho principio supone, a todos los efectos, tanto la sumisión de la actuación administrativa a las prescripciones del poder legislativo, como, en último término, el sometimiento de los actos concretos emanados de una autoridad administrativa concreta a las disposiciones de carácter general previamente dictadas por esa misma autoridad, o incluso por otra autoridad de grado inferior siempre que actúe en el ámbito de su competencia.

Así, tal como señala el artículo 9-1 y 3 de la Constitución Española de 1.978, "...los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico"; "La Constitución garantiza...la jerarquía normativa". De la misma manera, debemos destacar el mandato del fundamentalísimo artículo 103 del mismo texto, que establece: "La Administración sirve con objatividad los intereses generales y actúa...con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho".

Eso sí, a pesar de lo señalado, la realidad exige que la actuación administrativa esté informada por un cierto margen de discrecionalidad que se manifiesta en una doble vertiente: en un primer término, frente a la Ley, porque el legislador no puede conocer de antemano todos los motivos de oportunidad y conveniencia que que pueden influir en una decisión administrativa, por lo que ha de renunciar a determinarlos; en segundo lugar, frente al juez, porque un Tribunal nunca podrá llegar a sustituir por los suyos propios, los puntos de vista defendidos por parte de la Administración, sin excederse en su papel de guardián de la legalidad.

Ambas vertientes deberán coincidir; es decir, la Ley debe reglar aquellos puntos que pueden ser fiscalizados por el juez y, viceversa, éste último debe limitarse a fiscalizar aquello que ha sido efectivamente reglado por la Ley.

Señalar finalmente que, tal como establece la doctrina, podemos distinguir cuatro elementos reglados por la Ley en todo poder discrecional, a saber: la existencia misma de la potestad, su extensión que nunca podrá ser absoluta, la competencia para actuarla que se referirá a un ente y, dentro de éste, a un órgano determinado, y, por último, el fin que se referirá a un sector concreto de las necesidades generales.

Junto a estos elementos, precetivamente reglados, puede haber en la potestad otros que los sean eventualmente. Así, destacaremos el tiempo para el ejercicio de la potestad, la forma de tal ejercicio y el fondo parcialmente reglado.

IV.- Fuentes del Derecho Administrativo

Son fuentes del Derecho administrativo, como señala el profesor GARRIDO FALLA, "aquellas formas o actos a través de los cuales el Derecho administrativo se manifiesta en su vigencia".

Conforme al concepto anterior, se excluyen los hechos y actos que crean o disciplinan situaciones jurídicas concretas; las llamadas fuentes de conocimiento, que no producen disposiciones jurídicas, pero sí descubren su existencia; y también los actos puramente individuales, que aparecen como resultado de la producción normativa en que la fuente consista.

Podemos clasificar a las fuentes en dos grupos fundamentales:

- Las llamadas "fuentes para la administración", como es el caso de la Ley, las cuales se caracterizan por proceder de un órgano distinto de los administrativos.

- Las "fuentes de la administración", como por ejemplo los reglamentos, que representan el principio de autonomía administrativo en cuanto poder jurídico (potestad reglamentaria).

En cualquier caso, lo que verdaderamente interesa es, más que su clasificación, colocar las distintas fuentes en un determinado orden jerárquico, a fin de establecer su orden de aplicabilidad a un caso concreto. De igual manera, se pone así solución a las prescripciones contradictorias que se encuentran en las

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