La organización administrativa

                TEMA 4: LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVO.

1. La potestad organizadora de la Administración Pública.

      Se puede señalar que la Administración como cualquier organización es un conjunto, un compuesto de elementos diversos:

1. Un elemento personal, es decir, las personas físicas que integran la organización y actúan para ella.
2. Un elemento material que sería aquellos medios materiales, recursos económicos que manejan las personas de la Administración.
3. Un elemento normativo que serían reglas jurídicas que disciplinan esas organizaciones.

      La ordenación de todos esos elementos en una estructura unitaria es el resultado final de un conjuntote actividades, actuaciones tanto jurídicas como no jurídicas.

      Lo más relevante con respecto al dº, es que cuando se habla de la potestad organizadora de la Administración se refiere a uno de los momentos lógicos que se estudian en la organización, el cual es la constitución o creación de las organizaciones.

1. La constitución o creación de las organizaciones.

      En este nivel se encuentra la potestad organizadora de la Administración, teniendo en cuenta que la potestad organizadora es un concepto síntesis que engloba todas las potestades públicas, todos los poderes jurídicos dirigidos a la constitución de las organizaciones públicas de los órganos administrativos, en la cual está la creación de la organización, la configuración de la Administración y puesta en marcha de la organización.

      Todos los poderes jurídicos que tienen que ver con esta es lo que se alude con la potestad organizadora de la Administración unido a la finalidad a la que se dirige, que es la organización.

      ¿ Cómo se distribuye la potestad normativa? ¿Cómo puede constituir organizaciones la A. P?

      Esa potestad normativa ha estado en nuestro Dº tradicionalmente distribuida entre la ley (potestad legislativa) y el reglamento (potestad reglamentaria), en el cual el protagonismo siempre ha estado en el Parlamento en cuanto a la creación, modificación y extinción de entes públicos; mientras que el protagonismo ha estado en el Gobierno (potestad  reglamentaria) en relación con idénticas operaciones pero en relación con los órganos internos en los que se estructura la Administración Pública.

1. En relación a la creación, modificación y extinción de entes públicos.

      En este punto la propia CE establece una reserva material de ley (Parlamento). La ley es la única que puede crear determinados tipos de Administraciones Públicas.

      Sólo se puede crear, modificar y extinguir provincias mediante LO (art.141 CE: provincias; art141 y 146CE para las CCAA).

      También hay una reserva o había una reserva en relación con la creación de municipios pero ya formal. Sin embargo, la vigente Ley de Bases de Régimen local remite la cuestión a la que deciden las determinadas CCAA en competencias del régimen local. Este es el caso de Andalucía.

      En el ámbito de la creación de administraciones no territoriales, institucionales o instrumentales, el protagonismo le corresponde también, tanto en el ámbito del Estado como a nivel de las CCAA. La solución es que sea la ley la que cree la entidad e instrumental.

      Se permiten crear entidades instrumentales mediante reglamentos en el nivel de la entidad local. Ej: instituto de la mujer.

      ¿ Qué órganos tienen el protagonismo para la creación, modificación y extinción de órganos?

      En relación al ámbito del Estado, la Administración General del Estado. La propia CE establece a veces la reserva de ley, pero determinados órganos, por ej, el Consejo de Estado, el propio Gobierno pueden hacerlo.

      Para los demás órganos de la Administración del Estado existe una reserva en la estructura en el sentido que el art.103.2 CE establece que los órganos de la Administración del Estado se crearan, coordinarán y regirán de acuerdo con la ley. Hace falta la ley, y esta ley es la LOFAGE, que dice que del nivel de subdirección general para arriba hace falta un real decreto del Consejo de Gobierno o del Presidente, dependiendo del tipo de órgano. Y de subdirección general para abajo es el necesario orden Ministerial, es decir, que el ministro sea el que los crea, modifica o extingue.

      A nivel de CCAA es difícil establecer unas reglas mínimas. La nuestra es la ley de Gobierno y Administración.

      A nivel de las entidades locales está la Ley de Bases de Régimen local 7/95, que establece unos órganos mínimos o necesarios de creación obligada en el municipio según se trata de municipios de gran población o no. Para las de gran población la estructura se ha hecho mucho más compleja.

      En relación a la potestad organizadora en los términos que hemos visto, ha sido desde siempre considerada la potestad más discrecional (amplia) con que cuenta la Administración Pública, la menos sujeta a condicionamientos normativos.

      Ello explica que nunca se hayan puesto límites a esta potestad organizadora. Sólo en tiempos recientes se ha empezado a establecer algunos entre los cuales hay que señalar: límites de tipo material como el recogido en el art.11 de la Ley de Procedimiento Común 30/92, cuando señala que a la hora de crear órganos administrativos se deberán evitar duplicaciones.

      El segundo límite es el que se contiene para la Administración del Estado en la LOFAGE, a la hora de establecer cuáles pueden ser las materias que pueden asumir cada uno de los órganos públicos.

      Hasta la LOFAGE (98) la Administración en el desempeño de sus funciones podía crear los entes que considerara conveniente.

      Lo que se ha producido ahora es que las normas han empezado a introducir algunos límites.

1. El órgano administrativo: concepto y clases.

1. Concepto.

      El órgano puede definirse como la unidad en la que se descompone una Administración Pública. Esta unidad viene referida al conjunto de medios personales y materiales que ejercen las distintas funciones atribuidas a esa Administración Pública.

      Por tanto, el concepto de órgano está ineludiblemente referido a una Administración. Es el órgano elemento de una Administración Pública, en la medida que se va a caracterizar por ejercer una de las funciones de esa A.P.

      También puede destacarse que la doctrina suele señalar que el órgano así definido puede descomponerse en 3 componentes:

• El titular del órgano, la persona o personas que actúan por el órgano.
• Las competencias o atribuciones que tiene ese órgano.
• El efecto jurídico de imputarse las acciones de ese órgano a la Administración a la que pertenecen. Lo que hace el órgano es hecho, actuando por la Administración.

      Se comprende que el concepto de órgano sea vital, para cualquier Tª de la organización en la medida que permite reconducir a una unidad el conjunto plural de acciones de todos los órganos.

      Actualmente, nuestro dº acoge la Tª de la imputación: lo que hace el órgano lo hace la Administración. Es la Administración la que actúa por el órgano.

      Régimen jurídico de los órganos: hay que partir de que pertenecen, según el art11 de la Ley Procedimiento Común, a cada Administración, que delimitan las unidades administrativas que configuran sus órganos administrativos propios. Cada tipo de Administración señala cuáles son sus órganos y cuántos son.

      Al respecto, el art 5 LOFAGE, establece que son órganos aquellas unidades administrativas a las que se le atribuye funciones que tienen efectos jurídicos frente a terceros o cuya actuación tenga carácter preceptivo, esto es, la organización administrativa se desintegra en múltiples unidades.

1. Clasificaciones de los órganos.

      Existen múltiples clasificaciones. Las más interesantes son:

1. Clasificación del tipo estructural o que atienden al origen o composición del órgano.

1. Clasificación que atiende al origen normativo del órgano: órgano constitucional y no constitucional.
2. La que atiende a la Administración territorial a la que pertenece el órgano. Cuando se habla de órgano estatal, autonómico o local.
3. La que clasifica por su estructura interna entre:

• Órganos simples: es un órgano que coincide con su unidad. Es un órgano solitario.
• Órganos compuestos: son aquellos que están formados a su vez por distintos órganos. Ej: Consejo de Gobierno CA de Andalucía, Órganos de Gobierno.

1. La clasificación entre órganos unipersonales y colegiados que atienden a la composición del órgano:

• Órganos unipersonales: su titular es una única persona física.
• Órganos colegiados: están integrados por varios miembros, personas físicas que integran la voluntad del órgano en pie de igualdad.

      El órgano colegiado no es lo mismo que el órgano compuesto.

1. Las clasificaciones funcionales que atienden a la actividad y las más interesantes son:

1. La que distinguen en función de la extensión territorial de sus funciones entre órganos centrales y periféricos:

• Órganos centrales: son aquellos cuyo ámbito de actuación coincide con todo el territorio en el que ejerce sus funciones la Administración a la que pertenece. Ej: Ministro.
• Órganos periféricos: son aquellos que tienen una competencia limitada territorialmente o su competencia sólo se extiende a una parte del territorio. Ej: Delegación Provincial del Ministerio de Hacienda.

1. En función de la relevancia externa de su actividad, órganos externos e internos, según que su actividad afecte o no a las relaciones ad extra de la Administración.

• Órganos externos: que pueden originar relaciones, que tienen la posibilidad de crear relaciones intersubjetivas entre la Administración y un tercero.
• Órgano interno: son los que ejercen funciones, pero su ámbito no se desenvuelve más allá de la Administración.

1. Distingue en función de la naturaleza de la función típica del órgano entre:

• Órganos activos: aquellos que emiten declaraciones de voluntad (ordenan, prohíben, otorgan, etc).
• Órganos consultivos: emiten una declaración de juicio acerca de una actuación hecha o proyectada.
• Órganos de control: fiscalizan la actividad de otros.

1. Los ppios de organización administrativa: jerarquía; descentralización; desconcentración; coordinación; colaboración; eficacia.

      Hay un conjunto de Administraciones Públicas que están compuestas por una pluralidad de órganos, lo que hace que la organización administrativa sea un complejo o un compositum muy complejo. A esta organización administrativa se refieren un conjunto de ppios que establecen el deber de ser esa organización, ya en su versión estética (estructura), ya desde la perspectiva de su actividad o función. A estos ppios se les conocen por Ppio de organización administrativa.

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