Marcos conceptuales (modelos) de gestión

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Con estas definiciones preliminares en mente volvamos a mirar

la situación 25 años atrás para considerar lo que ocurrió con los modelos de

planificación aplicados a la administración del Estado.

Al observar lo acontecido, es sorprendente confirmar que nos

encontramos en un ámbito extraordinariamente fértil para desarrollos

conceptuales, técnicos e instrumentales.

Visto desde hoy, podemos identificar una secuencia de siete

marcos conceptuales, técnicos e instrumentales que han ido orientando el

cambio institucional. Para mantenerlos en mente, estos modelos son el

normativo, el prospectivo, el estratégico, el estratégico situacional, calidad total,

reingeniería y comunicacional.

Aunque estos marcos conceptuales no han sido necesariamente

desarrollados en forma secuencial, ellos pueden ser presentados

secuencialmente, en la medida en que cada uno constituye una forma de

respuesta a limitaciones que presenta el modelo anterior o a situaciones

restrictivas del entorno de los modelos anteriores. Cada nuevo marco conceptual

no invalida el anterior, pero sí representa un avance con respecto a éI,

generando una acumulación teórica e instrumental. Así, de la misma manera que

en física, el modelo newtoniano es válido en una cierta escala, pero es limitado

en sus explicaciones si es confrontado con el modelo quántico, cada modelo

tiene su ámbito de efectividad, pero también adolece de limitaciones, las que son

superadas por el nuevo modelo.

Igual que en todo proceso, la reflexión sobre la práctica y la

observación y declaración de sus limitaciones, genera primero conceptos

nuevos; luego, la operacionalización de estos nuevos conceptos se traduce en

nuevas técnicas e instrumentos que permiten su puesta en práctica, lo que da

lugar a un nuevo ciclo. Puesto que cada ciclo tiene su tiempo, hay una distancia

temporal entre el diseño conceptual, el desarrollo instrumental, su puesta en

práctica y su generalización. Por ello, podemos ver que cuando algunos modelos

que se encuentran en una etapa de puesta en práctica o en su generalización,

pueden coexistir con el diseño conceptual de nuevos modelos.

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La visión Normativa

En los años 50 y~60 hasta inicios de los 70, la planificación en la

región estuvo dominada por la visión “normativa”. Fue la época en la cual se

iniciaron los planes nacionales de desarrollo y, en consecuencia, se diseñaron

los planes nacionales de desarrollo educativo. En esta visión de la planificación,

la OCDE y CEPAL, pero en particular Jorge Ahumada en ILPES tuvieron una

influencia preponderante, y de la cual todos somos herederos.

La visión normativa se constituyó como un esfuerzo mayor de

introducción de la racionalidad en el ejercicio de gobierno en sus intentos de

alcanzar el futuro desde las acciones del presente. Ella se construye a partir de

técnicas de proyección de tendencias a mediano plazo y su consecuente

programación.

En el ámbito educativo, fue una planificación orientada al

crecimiento cuantitativo del sistema. De hecho, las reformas educativas de este

período se orientaron principalmente hacia la expansión de la cobertura del

sistema educativo.

La visión normativa expresa una visión lineal del futuro. En esta

perspectiva el futuro es único y cierto. La planificación entonces, consiste en la

aplicación de técnicas de proyección del presente hacia el futuro.

Es preciso notar que en este enfoque, la dinámica propia de la

sociedad estaba ausente. En este modelo, las personas y sus interacciones

están ausentes, constituyéndose, en consecuencia, un modelo de un alto nivel

de generalización y abstracción.

Sin embargo, desde el punto de vista cultural, esta visión

normativa se ensambla bien con la cultura normativa y verticalista del sistema

educativo tradicional. Pero desde el punto de vista instrumental, poco tenía que

ver con la educación, puesto que en la práctica, básicamente, se trataba de una

forma de diálogo con el Ministerio de Hacienda para la obtención y asignación de

recursos financieros.

La visión Prospectiva.

A inicios de los años 60 se constató que el futuro realizado no

coincidía con el futuro previsto en la década anterior. La crisis cristalizada por el

aumento del precio del petróleo en 1973 marcó un quiebre en las técnicas de la

previsión clásica expresada en la visión normativa. En la visión prospectiva, se

establece que el futuro no se explica necesariamente sólo por el pasado.

También intervienen las imágenes del futuro que se imprimen en el presente y

que, en consecuencia, lo orientan. De esta manera, el futuro es previsible a

través de la construcción de escenarios. Pero, al mismo tiempo que se conciben

múltiples escenarios del futuro, se está diciendo que el futuro es también

mdltiple, y por ende incierto. Observemos que se ha pasado de un futuro único y

cierto, hacia un futuro múltiple e incierto.

La necesidad de considerar la idea de futuros alternativos en la

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planificación, y de reducir la incertidumbre, genera, desde las fuentes más

diversas, lo que podría ser considerado como la flexibilización del futuro en la

planificación. Se desarrolla, entonces, una planificaci\n con criterio prospectivo

donde la figura predominante es Michel Godet quien formaliza el método de los

escenarios.

Desde el punto de vista metodológico, por una parte los

escenarios se construyen a través de la técnica de matrices de relaciones e

impacto entre variables. Por otra parte, para intentar reducir la incertidumbre, se

desarrolla una serie de técnicas a través de métodos tales como Delfi, el Abaco

de Reiner y otros.

En este período de inicio de los 70, se intentaron reformas

profundas y masivas las que, notablemente, representaban futuros alternativos.

Ello se puede observar desde los planteamientos revolucionarios que

acompañaron las visiones alternativas de la sociedad (Chile, Cuba, Colombia,

Perú, Nicaragua), a otros esfuerzos más técnicos apoyados en el instrumental de

los ejercicios de la programación lineal. Fueron ejercicios que trataron de captar

distintos escenarios de futuro proyectando trayectorias, actores y estrategias

alternativas.

Al mismo tiempo, se inician esfuerzos para copar el territorio con

la microplanificación, los mapas escolares y el desarrollo de las proyecciones de

requisitos en recursos humanos. El estilo predominante continua siendo el

ejercicio cuantitativo. De hecho, el instrumental de la visión prospectiva es el

mismo enfoque proyectivo de la visión normativa, sólo que aplicado mediante

matrices de impacto a la construcción de distintos escenarios. Desde mediados

de los años 70, la visión de alternativas posibles se refuerza, con el inicio de

estudios comparativos y de programas regionales, como por ejemplo el PREDE

asociados a la OEA o el Proyecto Principal de Educación asociados con la

UNESCO. En estos proyectos los planificadores tuvieron la posibilidad de

encontrarse, comparar posturas, modelos, estrategias y resultados. En definitiva,

la posibilidad de identificar soluciones alternativas a problemas similares. Es, sin

embargo, interesante notar que en este período se empiezan ya a introducir

nuevos elementos, como lo eran por ejemplo, los resultados de investigación

ligados a la planificación.

El punto de vista metodológico, en la toma de decisiones sobre

opciones y proyectos alternativos predomina el criterio tecnocrático del análisis

costo- beneficio.

La visión Estratégica

Si se concibe un escenario o un futuro deseado, para llegar a éI

es necesario dotarse de normas que puedan llevar a ese lugar, es decir, normas

que permitan relacionar la organización con el entorno. Pero la estrategia posee

tanto un carácter estratégico (normas) como téctico (los medios para alcanzar lo

que se desea). La gestión estratégica consiste en la capacidad de articular los

recursos que posee una organización (humanos, técnicos, materiales y

financieros) (Ansoff).

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La crisis de los años 80 no hace sino acentuar esta tendencia

que vincula las consideraciones económicas a la planificación y la gestión,

consideraciones que estaban ausentes en la década de los 60. Ya no estamos

en una situación como a inicios de los años 70 en los cuales la planificación

tendía a operar en un vacío societal. Con la crisis se introducen los elementos de

programación presupuestaria en las unidades rectoras, oue era en lo oue se

habían constituido las unidades de planificación ante situaciones de presupuesto

decrecientes.

El esfuerzo comparativo y la escasez de recursos permiten

asociar este período con una etapa de consideraciones estratégicas. Es decir,

una forma de hacer emerger una organización a través de una identidad

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