Naturaleza jurídica y competencia de los entes administrativos y jurisdiccionales en materia de transparencia

Naturaleza jurídica y competencia de los entes administrativos y jurisdiccionales en materia de transparencia*

Rubén Minutti Zanatta

1. Garantía, autonomía y Constitución

En materia de transparencia partimos de la premisa de que, sin perjuicio de tribunales especializados, los llamados órganos garantes son necesarios, siempre y cuando su diseño institucional sea el idóneo. El vocablo garantía, a decir del Diccionario de la lengua española, significa "Efecto de afianzar lo estipulado. / Cosa que asegura o protege contra algún riesgo o necesidad".1 Así de claro y contundente. Pensamos que un "órgano" no puede garantizar (asegurar o proteger) un derecho, si no se establece en forma precisa su autonomía y naturaleza jurídica.

Según nos muestra el derecho comparado, la tendencia de los sistemas avanzados en este aspecto es definitivamente la consolidación de la autonomía de los órganos de acceso a la información pública (OIAP), según lo exponen Vanessa Díaz y José María Bringas Valdivia2 en uno de los textos más actualizados, claros y concisos sobre el tema, que analiza comparativamente los casos de Canadá, Francia, Inglaterra, Irlanda, México, Portugal y Suecia.

Si bien antes de la última reforma al artículo 6o. constitucional,3 el tema de la autonomía de los órganos de acceso a la información públicaexigía un análisis serio, el texto reformado establece la obligación concretamente a la luz de la nueva fracción IV: se establecerán mecanismos de acceso a la información y procedimientos de revisión expeditos. Estos procedimientos se sustanciarán ante órganos uorganismos especializados e imparciales, y con autonomía operativa, de gestión y de decisión.

La exposición de motivos de la comisión senatorial dictaminadora, que permaneció a su vez como motivación de la reforma misma, aporta poco o nada para su análisis profundo; lo cual, no obstante ser algo común en nuestros legisladores, no deja de resultar inverosímil, ya que casualmente no se le dedica al tema de la autonomía ni siquiera una cuartilla.4

Por ahora baste decir que el imperativo constitucional sobre la existencia y la la autonomía de los órganos de acceso a la información pública (OAIPs), exige el estudio de los problemas que la realidad ya presenta (y presentaba desde 2002). Dichos conflictos versan sobre la creación de un marco jurídico que, para cumplir con la Constitución Política (CP), permita el funcionamiento de dichos órganos respetando plenamente su autonomía.

2. Órganos constitucionales autónomos (OCAs)

Aunque en México la doctrina no es prolífica al respecto, los pocos estudios son serios, profundos, y arrojan propuestas y conclusiones valiosas, principalmente la obra de Miguel Carbonell,5 Sergio R. Márquez Rábago, José Luis Ca ballero,6 Ileana Moreno,7 Raymundo Gil Rendón8 y María del Pilar Hernández.9 Sin dejar de reconocer que autores como Alfonso Nava Negrete y Jaime Cárdenas10 ya venían mencionando algo al respecto anteriormente.

Carbonell y Moreno, siguiendo la línea de Manuel García-Pelayo, nos dicen que las características que distinguen a los OCAs son cuatro básicas:

1. Creados en forma directa por la Constitución.

a. fuera del alcance del legislador ordinario, y

b. obligación de éste de desarrollarlos para un efectivo funcionamiento.

2. Participación en la dirección política del Estado.

3. Ubicación fuera de la estructura orgánica de los tres poderes tradicionales.

4. Paridad de rango con los demás órganos y poderes.

Si bien en México la ambigüedad ha caracterizado la normatividad al respecto, cada vez más se reconoce con mayor claridad a los OCAs y su jerarquía dentro de nuestro sistema jurídico (por ejemplo en el artículo 55 de la Constitución Política).11

Sin embargo, los problemas no se resuelven cuando el propio texto constitucional precisa en forma expresa que se trata de un OCA dotado de autonomía, pues paradójicamente la "evolución" sociojurídicopolítica, reflejada en la Constitución Política, ha creado diversos grados y tipos de autonomía o independencia jurídica y orgánica, sin perjuicio de si ello es semánticamente posible. Es por esto que antes de continuar, precisemos en nuestra lengua las definiciones que el Diccionario de la lengua española ofrece de los vocablos en cuestión:

autonomía. (Del lat. autonomia, y éste del gr. a— tovomí a). 1. f. Potestad que dentro de un Estado tienen municipios, provincias, regiones u otras entidades, para regirse mediante normas y órganos de gobierno propios. 2. f. Condición de quien, para ciertas cosas, no depende de nadie.

independencia. 1. f. Cualidad o condición de independiente. 2. f. Libertad, especialmente la de un Estado que no es tributario ni depende de otro. 3. f. Entereza, firmeza de carácter.

Por su parte la Enciclopedia Jurídica Mexicana del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, contiene la voz autonomía administrativa,12 en la que Alfonso Nava Negrete nos habla de un primer nivel de autonomía que denomina relativa, que se da en la descentralización administrativa, y de un rango de autonomía más enfática, como es el caso de las universidades autónomas por ley; así como de una posición extrema de autonomía que se presenta en los órganos constitucionales autónomos como el Banco de México y el Instituto Federal Electoral.

No obstante que la Enciclopedia Jurídica OMEBA maneja el concepto de autonomía desde el punto de vista político, resulta interesante citarlo pues lo consideramos ilustrativo sobre el contenido significante original y auténtico del vocablo, además de que expresamente se refiere aldesgaste semántico sufrido al no haberse respetado el contenido en su utilización histórica:

El sentido de esta palabra ha variado con el tiempo. Los griegos llamaban "autonomoi" y los romanos "autonomi" a los Estados que se gobernaban por sus propias leyes y no estaban sometidos a ningún poder extranjero. Este es el verdadero significado de la palabra, según el cual autonomía equivale a independencia, y sólo puede aplicarse a los Estados independientes. No obstante, de un estudio histórico, surge que no siempre se ha dado a la palabra su verdadera acepción.13

Nuestra Constitución Política utiliza los vocablos mencionados y algunas de sus derivaciones: autónomo(a), autónomamente, independiente eindependientemente,14 con diferentes acepciones. Como observación general, desprendemos del texto constitucional que no hay uniformidad ni congruencia; ni en lo general ni en sus referencias concretas a órganos de autoridad. Encontramos que los vocablos autonomía e independencia generalmente se acompañan de calificativos, complementos o aclaraciones, sobre el grado o alcance que tendrán dentro de su respectivo contexto.

Cabe hacernos algunas preguntas, para las que quizá no tengamos respuestas contundentes pero que intentan plantear problemas torales. Autonomía e independencia en nuestro marco jurídico: ¿son sinónimos? ¿Son términos equívocos? ¿Tienen más de un significado válido? ¿Su significado es único y absoluto o depende del adjetivo que lo califique? ¿Hay grados de autonomía o de independencia? ¿Admiten una acepción o interpretación gradual o nivelada? ¿Cuando no se actualiza el supuesto del absoluto, deja de ser autónomo o independiente? ¿En ese caso, el derecho contempla otras figuras? ¿Pasa a ser descentralizado o desconcentrado?15 ¿La connotación para efectos jurídicos se ha separado de su origen y etimología castellanos? ¿Se presenta un caso similar al del vocablo y concepto de soberanía? ¿Debemos hablar mejor de libertad? ¿De grados de libertad administrativa, operativa, de gestión? ¿Puede el idioma resistirse a la realidad? ¿Debe adaptarse? ¿Tendremos entonces que comenzar a utilizar adjetivos como en materia de justicia, para hablar de autonomía efectiva? ¿Debemos de respetar el lenguaje o la realidad que lo hace maleable?

Concretamente, sobre la reforma al artículo 6o., arriba transcrita y comentada, y los OAIPs nos preguntamos: ¿qué es la necesaria autonomía de la que habla la exposición de motivos? ¿Qué impedía establecer la obligación de crear OCAs? ¿Por qué seguir adjetivizando la autonomía? ¿Un organismo descentralizado cubre los requisitos de la fracción IV? ¿Un órgano desconcentrado?

Distamos mucho de una teoría —o por lo menos de una congruente— de los órganos constitucionales autónomos. Los estudiosos arriba citados han sentado las bases e iniciado la discusión, que la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) está continuando en congruencia con la doctrina arriba expuesta, pues en los últimos años comienza a pronunciarse y a desarrollar un marco teórico al respecto, concretamente en dos controversias constitucionales. La primera trata sobre un OAIP estatal (CC 32/2005 M. de Guadalajara vs . Congreso de Jalisco), y la segunda versa sobre un órgano jurisdiccional (CC 31/2006 TEDF vs. ALDF).16

Pero la falta de técnica jurídica no es la única causa de la heterogeneidad de los OCAs y su regulación; el juego político y del poder han desnaturalizado a las instituciones, a los conceptos y a la lengua misma. La falta de voluntad política del Ejecutivo para ceder el poder acaparado desde la época monárquica, se ve claramente reflejada en las aparentes (por no decir engañosas) autonomías constitucionales.

Sin poder ahondar en la cuestión filológica y semántica, no podemos dejar de recordar a Giovanni Sartori en su prístina claridad, para exponer el problema de incomunicación y confusión social que produce la degeneración del idioma, al desvirtuar

...