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EL ESTADO FEDERAL EN LA CONSTITUCIÓN MEXICANA: UNA INTRODUCCIÓN A SU PROBLEMÁTICA

SUMARIO: I. Introducción. II. La distribución de materias y el principio de competencia. III. La articulación del federalismo en la Constitución de 1917. IV. La realidad del sistema federal. V. Posibilidades de cambio del federalismo mexicano.

I. INTRODUCCIÓN

El objeto del presente trabajo es, por una parte, presentar a grandes rasgos las principales líneas a través de las cuales se articula el federalismo en la Constitución mexicana y, por otra, confrontar el diseño constitucional con la realidad política, con el fin de mostrar que uno y otra no siempre se han correspondido. Finalmente, se trata de recoger algunas posibles propuestas para mejorar el sistema y poder hacerlo operativo en la práctica.

El enfoque de la primera parte se hace predominantemente desde la teoría de las fuentes del derecho, pues es desde ella donde mejor se puede apreciar el régimen jurídico-constitucional del federalismo mexicano.

El sistema federal fue adoptado por primera vez en México en la Constitución de 1824, que en su artículo 4o. señalaba que "La nación mexicana adopta para su gobierno la forma de república representativa popular federal", y en el artículo siguiente mencionaba a las partes integrantes de la Federación.

Durante el siglo XIX, el federalismo mexicano sufri� como casi todas las dem疽 instituciones del pa﨎, varias crisis de anarqu僘. Tanto el desorden fiscal que produc僘 la duplicidad de impuestos y las trabas arancelarias entre las entidades federativas, como la presencia de cacicazgos locales, dieron lugar a importantes exigencias para revertir el modelo federal y convertir a M騙ico al centralismo. Incluso el tema fue una bandera esencial del partido liberal en su lucha contra los conservadores,1 los que lograron que el centralismo se llegara a recoger en algunos documentos constitucionales del siglo pasado.2 A pesar de todo, desde la Constitución de 1857, el federalismo se ha mantenido como uno de los postulados fundamentales del constitucionalismo mexicano.

Aunque, como es obvio, el modelo de Estado federal fue copiado de la Constituci norteamericana, en el caso de M騙ico, al rev駸 de como sucedi�en el pa﨎 de origen de la instituci, el federalismo no sirvi�para conjuntar realidades anteriores, y en cierta forma dispersas, sino para crear unidades descentralizadas dentro de un pa﨎 con tradiciones fuertemente centralistas heredadas del periodo colonial.3

La articulaci de la Rep炻lica mexicana, como un Estado federal, impone una ordenaci peculiar de las fuentes del derecho, en tanto otorga a los entes federados un espacio constitucionalmente garantizado de "autonom僘 normativa",4 diferenciado del perteneciente a la Federación.

El federalismo supone el reconocimiento de la existencia de fuerzas distintas del poder central, que tienen su propia sustantividad, y que en esa virtud reclaman un campo propio de acci jur冝ico-pol咜ico, traducido -entre otras cosas- en la posibilidad de crear por s�mismos normas jur冝icas. Es una variante m疽 del exhuberante pluralismo de las sociedades actuales,5 pluralismo territorialmente definido en el caso mexicano, que da lugar a la existencia de una pluralidad de fuentes del derecho.6

A佖 as� el federalismo no es reducible a una noci puramente jur冝ica, sino que se basa en una forma especial de entender la asociaci pol咜ica al interior del Estado, la cual "desborda el marco del derecho constitucional".7

El federalismo responde, entre otras, a las siguientes tres necesidades:8

a) A la de organizar política y racionalmente grandes espacios geográficos, incorporando relaciones de paridad entre sus distintas unidades, y suprimiendo las relaciones de subordinación empleadas en los imperios y colonias de los siglos pasados.

b) A la de integrar unidades relativamente autónomas en una entidad superior, salvaguardando sus peculiaridades culturales propias.

c) A la necesidad de dividir el poder para salvaguardar la libertad.9 Tal como sucede con la división del ejercicio de los poderes en Legislativo, Ejecutivo y Judicial, también se puede hacer una división "territorial" del poder, que se implementa, como aquí se trata de explicar, a través de una partición funcional y competencial, que diferencia los ámbitos posibles de actuación de cada nivel de gobierno.10

La importancia que tiene la divisi territorial del poder, al interior del Estado, queda ilustrada con dos ejemplos, uno dentro de la misma Constituci mexicana y otro de una Constituci extranjera. El primero se encuentra en la equiparaci de importancia que hace la Constituci mexicana, al definir la forma de Estado, entre republicanismo, democracia, representatividad y federalismo (art兤ulo 40), donde la fmula federal pesa tanto como, por ejemplo, la democracia. El segundo ejemplo se puede tomar de la Constituci alemana que considera tan importante la divisi de Alemania en L舅der, que declara que tal decisi del Constituyente es irreformable por el poder revisor de la Constituci (art兤ulo 79.3).11

En concreto en M騙ico, el federalismo ha servido y puede servir con mayor intensidad en los primos as, como atemperante del presidencialismo que se ha propiciado desde el sistema jur冝ico y pol咜ico nacional. El federalismo permite que los partidos pol咜icos que han sido derrotados en las elecciones presidenciales y legislativas federales, luchen y ganen elecciones en el 疥bito local y, con ello, se vayan ejercitando en la acci gubernativa, y puedan desplegar las contraofertas que sostienen como programas futuros de acci desde la oposici federal.12 Con el federalismo se multiplican los centros democráticos de decisión dentro del Estado.13

Conforme a la integraci de la oposici en las tareas de gobierno a nivel local, se puede lograr moderar el car當ter excluyente del presidencialismo.14 Además, a partir del control de un cada vez mayor número de legislaturas locales -que hoy todavía no se ha dado- los partidos de oposición pueden ir condicionando los procedimientos de reforma constitucional, con toda la importancia que ello tiene en un país como México.15

II. LA DISTRIBUCIÓN DE MATERIAS Y EL PRINCIPIO DE COMPETENCIA

El principio de competencia normativa es el que sirve generalmente para ordenar las relaciones entre los diversos centros de producci normativa dentro del Estado federal. Tal principio "consiste en acotar un 疥bito material y encomendar su regulaci a un determinado tipo de norma, de manera que los dem疽 tipos de norma no pueden, en principio, incidir sobre dicha materia".16

As�pues, la competencia normativa crea una divisi en dos denes materiales de la capacidad de normaci, uno federal y otro local en el tema que ahora se trata, es decir, establece una distribuci de poder sobre una superficie horizontal.17

Indica adem疽 que cada fuente del derecho: a) tiene un campo de acci limitado, y en esa virtud, b) no puede regular m疽 que las materias que entran bajo tal radio; para las dem疽 materias se especifican o bien ganos distintos para su creaci,18 o bien, si la competencia reside en el mismo órgano, procedimientos diferenciados para su ejercicio,19 aunque en todo caso la competencia a favor de un tipo normativo concreto, excluye al resto de normas de dicho ámbito de regulación, al crear a favor del primero una zona de inmunidad material;20 en consecuencia implica, finalmente, "un deber de respeto recíproco entre dos normas", que se relacionan entre sí de forma indirecta, a través de la distribución que de las capacidades normativas realiza la Constitución.21

En clave histica, el principio de competencia puede ser visto como el propito de ir quitando terreno a la omnipotencia reguladora de la ley (y, por tanto, al papel predominante del parlamento central), pues cada vez que opera este principio: "significa que la Constituci ha reconocido fuentes m疽 ideas que la ley, respecto de ciertas materias: lo que es otra consecuencia de la p駻dida del primer puesto, por la ley, en el sistema de las fuentes".22

Para complementar lo anterior, se puede decir que el principio de competencia no so act俉 respecto de dos ordenamientos diferenciados -como el federal y el local- sino tambi駭 hacia dentro de cada uno de ellos. Tal es el caso de la reserva que la Constituci hace, de acuerdo con el principio de autonormaci del parlamento,23 para que el Congreso de la Unión regule, mediante una ley sui generis, su estructura y funcionamientos internos (artículo 70, párrafos 2 a 5).

III. LA ARTICULACIÓN DEL FEDERALISMO EN LA CONSTITUCIÓN DE 1917

Actualmente, se observan tantas variedades configurativas del federalismo, dentro de los Estados que lo han adoptado, que es dif兤il establecer pautas generales que lo identifiquen de manera un咩oca. Quiz�por esto se ha dicho que, en realidad, el federalismo es un concepto normativo y, en consecuencia, debe ser estudiado y entendido a la luz de las disposiciones particulares de cada orden constitucional.24

Sobra decir que, como es relativamente com佖 dentro de las constituciones que crean reg匇enes federales, en la Constituci mexicana se reconoce a todas las entidades federativas un estatuto jur冝ico com佖, sin hacer diferencias entre ellas;25 lo cual no obsta para que luego cada entidad federativa pueda diseñar, a partir de los márgenes que marca la Constitución federal,26 un marco más o menos amplio de actuación, según su propia Constitución local.27

1. Facultades explícitas y facultades implícitas

La

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