Procedimiento Tributario

EL PROCEDIMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA EN EL PERÚ

INTRODUCCIÓN

En el Perú, tal procedimiento encuentra su marco regulatorio en la Constitución Política que data del año 1993, en el Código Tributario (CT) aprobado por Decreto Legislativo Nº 816 en el año 1996 el que ha tenido múltiples modificaciones siendo la última del mes de marzo de 2007 y en la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley Nº 27444, que es de aplicación siempre que no existe una regulación específica en materia impositiva.

El procedimiento administrativo tributario puede ser definido como el conjunto de actos y diligencias tramitados en las entidades, conducentes a la emisión de un acto administrativo que produzca efectos jurídicos individuales o individualizables sobre intereses, obligaciones o derechos de los administrados; si éste es llevado a cabo ante entidades con competencia tributaria adquiere el carácter de procedimiento administrativo tributario.

Desde luego, el procedimiento administrativo constituye el ámbito donde la Administración forma su voluntad y a la vez el administrado puede hacer valer sus derechos, oponiéndose a las pretensiones de aquélla. De allí que el otorgamiento de garantías para un debido procedimiento que abarque el derecho a ser oído, a ofrecer y producir pruebas y a contar con una decisión motivada, es ineludible.

Ahora bien, los actos administrativos constituyen declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados en una situación concreta.

I.-LOS PROCEDIMIENTOS TRIBUTARIOS.-

El Código Tributario peruano reconoce en forma expresa, en su Libro Tercero, tres procedimientos tributarios: el contencioso, el no contencioso y el de cobranza coactiva; aunque, de la lectura de dicho cuerpo legal es posible identificar también dentro de esa categoría, a los procedimientos de fiscalización y de determinación tributaria. En este trabajo nos referiremos específicamente a los procedimientos contenciosos y no contenciosos.

1.- El procedimiento contencioso tributario.-

Se define como tal al procedimiento administrativo tramitado por los administrados en las Administraciones Tributarias y/o Tribunal Fiscal, que tiene por objeto cuestionar una decisión de la Administración Tributaria con contenido tributario y obtener, de parte de los órganos con competencia resolutoria, la emisión de un acto administrativo que se pronuncie sobre la controversia.

El diseño peruano del contencioso se cimienta en la autotutela administrativa, es decir la capacidad de la Administración para tutelar sus actos ya sea en su versión de autotutela declarativa, por la cual ésta puede declarar la validez de los efectos jurídicos de sus propias decisiones, de autotutela ejecutiva que es la potestad de dotar de ejecutoriedad y ejecutividad a sus decisiones o de autotutela revisora que es la potestad de revisar un acto o una resolución anterior de la autoridad administrativa que entraña un ejercicio de la potestad de control de los actos.

El contencioso tributario en el Perú se desarrolla en una primera fase en sede administrativa (procedimiento administrativo) y, en una segunda, en sede judicial (proceso judicial). En el caso de la primera, el administrado puede hacer uso del recurso de reclamación y de apelación; no existe un recurso de nulidad en sede administrativa, por ello, de considerar el administrado que el acto administrativo presenta algún vicio de nulidad, corresponderá deducirlo a través del recurso de reclamación o de apelación. En el segundo caso, el administrado puede plantear una demanda contencioso-administrativa.

Como se advertirá de la descripción que se efectúa a continuación, el contencioso tributario peruano es un procedimiento que no requiere de mayores actuaciones o diligencias, prácticamente se resume en la presentación del recurso impugnativo, actuación de pruebas y resolución.

1.1.- Recurso de reclamación.-

Constituye la primera etapa en sede administrativa y busca que la Administración reexamine su acto y, en su caso, lo reforme.

1.1.1.- Órgano competente para resolver:

Está llamada a resolver el recurso, la propia Administración que emitió el acto impugnado. En el Perú, tal calidad puede recaer en la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT), los gobiernos locales, los gobiernos regionales y cualquier otro órgano a quien se le reconozca la calidad de administrador tributario.

1.1.2.- Actos reclamables:

El artículo 135º del Código Tributario establece cuáles son los actos reclamables:

“Pueden ser objeto de reclamación la Resolución de Determinación, la Orden de Pago y la Resolución de Multa.

También son reclamables la resolución ficta sobre recursos no contenciosos y las resoluciones que establezcan sanciones de comiso de bienes, internamiento temporal de vehículos y cierre temporal de establecimiento u oficina de profesionales independientes, así como las resoluciones que las sustituyan y los actos que tengan relación directa con la determinación de la deuda tributaria. Asimismo, serán reclamables, las resoluciones que resuelvan las solicitudes de devolución y aquéllas que determinan la pérdida del fraccionamiento de carácter general o particular.”

La resolución de determinación es el acto por el cual la Administración Tributaria pone en conocimiento del deudor tributario el resultado de su labor destinada a controlar el cumplimiento de las obligaciones tributarias (fiscalización) y establece la existencia del crédito o de la deuda tributaria (liquidación).

La orden de pago es el acto que la Administración dicta para exigir al deudor tributario, el pago de una deuda respecto de la cual existe certeza, no es un acto de determinación sino de requerimiento de pago, puede ser emitida, por ejemplo, cuando el deudor, no obstante haber determinado a través de su declaración jurada la existencia de una deuda, no la cancela.

La resolución de multa es el acto que emite la Administración para imponer una sanción pecuniaria por el incumplimiento de una obligación formal tributaria. Existen también, otro tipo de sanciones que el Estado puede aplicar, como son el comiso de bienes, internamiento temporal de vehículos y cierre temporal de establecimiento u oficina de profesionales independientes, en esos casos se emite la respectiva resolución de sanción.

Considerando lo expuesto, son múltiples las razones por las que podrá plantearse un recurso de reclamación, entre ellas:

A) Ante la emisión de resoluciones de determinación que liquidan un tributo que a criterio del particular es indebido. En este caso, el cuestionamiento puede deberse a:

1.- El procedimiento de fiscalización sobre cuya base han sido giradas las resoluciones de determinación, no ha observado las normas del debido procedimiento. Ej: No se han concedido los plazos legales para desvirtuar las observaciones efectuadas.

2.- El tributo pretendido ha sido creado sin observar los límites constitucionales. Ej: La Administración se sustenta en una norma reglamentaria que es contraria a la ley para determinar la base imponible de un tributo, infringiendo el principio de reserva de ley.

3.- La resolución de determinación no se encuentra fundamentada, recortándose así el derecho de defensa del contribuyente.

4.- La determinación efectuada por la Administración no se ajusta a lo fijado por la normatividad. Ej.: Se hace una determinación sobre base presunta considerándose un procedimiento que no es el previsto por la ley o se pretende aplicar retroactivamente una norma en perjuicio del contribuyente.

B) Ante la emisión de resoluciones de multa o de otro tipo de sanciones por el incumplimiento de obligaciones formales. Aquí, la objeción puede deberse a las razones detalladas en los puntos 1 y 3 del punto anterior, a porque se está imponiendo una sanción no prevista en la ley, a porque se está aplicando retroactivamente una norma o a porque no se están observando los principios de proporcionalidad y non bis in idem, entre otros.

C) Ante la emisión de órdenes de pago. La contienda en este supuesto se plantea principalmente por los motivos especificados en los puntos 2 y 3 del acápite A), así como porque el acto emitido no responde a la naturaleza de orden de pago.

Ahora bien, a pesar de que no hay discusión en cuanto a la posibilidad de formular reclamación contra una resolución de determinación, de multa u otra que imponga sanciones no pecuniarias o contra una orden de pago, la problemática se genera con el enunciado del artículo 135º cuando dispone que son también susceptibles de reclamación, aquellos actos “que tengan relación directa con la determinación de la deuda tributaria”, desde luego, aquí el legislador se refiere a casos distintos a los anteriormente citados, quedando a la interpretación de los operadores del derecho la delimitación de los conceptos que comprende.

El Tribunal Fiscal del Perú ha emitido diversa jurisprudencia sobre los actos vinculados con la determinación de la deuda tributaria y los actos no reclamables.

Así, la Resolución Nº 60-4-2000 de 26 de enero de 2000, estableció que el alta y baja de tributos afectos en el Registro Único de Contribuyentes se encuentran relacionadas directamente con la determinación de la obligación tributaria.

La Resolución Nº 21-5-99 de 14 de mayo de 1999,

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