La Reforma Es Negativa

Esta reforma tributaria está en línea con las prácticas impulsadas desde hace años por los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), con crecimiento sostenido, a la par de reducir la brecha”, expresaba la Presidenta Michelle Bachelet de manera de justificar el envío del proyecto de ley.

Además, se argumenta que la recaudación tributaria en Chile se encuentra bajo la media de los países de la OCDE, cuando éstos tenían el mismo PIB per cápita ajustado por paridad de poder de compra y que inexorablemente al transitar hacia el desarrollo deben aumentar el tamaño del Estado.

Esto no es efectivo y depende de las preferencias que tengan los países como de la ruta que elijan para lograr el progreso. En efecto, considerando una muestra de países asiáticos (Gráfico N° 1) se aprecia que las cargas tributarias son inferiores y que incluso algunas naciones reducen la recaudación en el camino al desarrollo. Además, España, Irlanda, Japón, Australia y Estados Unidos (EE.UU.) han mantenido una carga tributaria relativamente constante desde que eran similares a Chile hoy en cuanto a PIB por habitante.

El tamaño del Estado depende de las preferencias que tengan los países como de la ruta que elijan para lograr el progreso. En efecto, considerando una muestra de países asiáticos (Gráfico N° 1) se aprecia que las cargas tributarias son inferiores y que incluso algunas naciones reducen la recaudación en el camino al desarrollo. Además, España, Irlanda, Japón, Australia y Estados Unidos (EE.UU.) han mantenido una carga tributaria relativamente constante desde que eran similares a Chile hoy en cuanto a PIB por habitante.

Con todo, no sólo deberíamos mirar a los países que han conquistado el desarrollo, que por cierto es muy útil, sino que preguntarnos siempre porqué ningún país de Latinoamérica ha tenido éxito en esta carrera.

Objetivos de la reforma tributaria

El Gobierno ha enviado al Congreso un proyecto de ley de reforma tributaria que incrementa los impuestos. El objetivo sería aumentar la recaudación en régimen en 3% del PIB para financiar un mayor gasto en educación y otros programas sociales, y para eliminar el déficit fiscal estructural (cíclicamente ajustado). Adicionalmente, se apuntaría a una mayor equidad usando el instrumento tributario.

Si bien conocemos la intención general de aumentar el gasto en educación, no existe un análisis acabado de cuál es el proyecto para mejorar la calidad de ésta en los distintos niveles, ni las otras iniciativas específicas que el Gobierno desea impulsar. En breve, no hay una evaluación social de un proyecto concreto que cuantifique su costo y, por consiguiente, justifique la necesidad de mayores recursos permanentes para el fisco.

La necesidad de eliminar el déficit fiscal hacia 2017 es cuestionable. En efecto, se valora el transitar hacia la meta de equilibrio fiscal estructural como objetivo de disciplina fiscal, pero sería aconsejable hacerlo de manera aún más gradual. Esto, por cuanto la posición fiscal hoy es muy sólida lo que permitiría alguna acumulación de deuda, postergando un eventual incremento de impuestos para cuando la economía haya alcanzado niveles de ingreso por habitante similares a los de un país desarrollado, minimizando los efectos adversos de éstos sobre el bienestar[i].

Una vez determinada la cantidad de recursos necesarios, cabe preguntarse la manera óptima de conseguirlos. Esto contempla el crecimiento económico, reasignación de gastos, venta de activos prescindibles, reducción de la evasión e incremento de impuestos. En este último caso, la reforma tributaria debería apuntar hacia la eficiencia, procurando que el alza de los tributos minimice los efectos distorsionadores sobre las decisiones de trabajo, ahorro e inversión; para así fortalecer el crecimiento de tendencia de la economía.

Por último, los efectos sobre la distribución del ingreso deben contemplar el efecto conjunto de impuestos y principalmente gasto social. En Chile, dado que la mayoría de las personas se encuentra exenta del impuesto al ingreso, es muy difícil lograr cambios en la distribución de éste, aún con tasas progresivas como las existentes. El gasto social es por tanto el instrumento por excelencia para avanzar en la igualdad de oportunidades, mejorando la calidad de la educación y salud pública y generando las condiciones para un buen funcionamiento del mercado laboral. En particular, para que éste pueda dar oportunidades de empleo a jóvenes y mujeres.

Efectos macroeconómicos esperados de la reforma tributaria

En términos generales, el proyecto de reforma tributaria eleva gradualmente la tasa del impuesto a las empresas de 20% hasta alcanzar un 25% en 2017, lo que significaría una alza de aproximadamente 50% en 10 años. Pero más importante, cambia la estructura del sistema tributario al transitar desde una tributación base retiro (o de ingresos percibidos) a una devengada (o del total de utilidades) para los dueños de las empresas, terminando así con el registro contable del Fondo de Utilidades Tributarias (FUT). Esta modificación se haría efectiva en 2018 eliminándose el flujo de utilidades del FUT, pero se mantendría indefinidamente el stock histórico. El efecto combinado de ambas modificaciones a la tributación de las rentas del capital equivale a aumentar el impuesto a la renta de las empresas desde 20% a 35%. Para ello, introduce la obligación de las empresas de retener un 10% de sus utilidades totales, adición al impuesto de primera categoría, lo que actúa como un anticipo del impuesto global complementario o adicional a pagar por sus socios o accionistas.

Como un atenuante, cabe agregar que la reforma reduce, también en forma gradual, la tasa marginal máxima del impuesto a las personas de 40% a 35% hacia 2017.

Efecto de un incremento en la tasa de impuesto a las empresas

Conceptualmente, un incremento en la recaudación de impuestos reduce la inversión y/o aumenta el ahorro externo (déficit en la cuenta corriente) de la economía. Esto se aprecia al considerar la simple identidad de la macroeconomía: un aumento en el gasto de gobierno que no va acompañado de un aumento del ahorro privado (reducción del consumo) debe reducir la inversión y/o las exportaciones netas[ii].

Si bien el sistema se mantiene integrado, al ser el pago del impuesto de la empresa un adelanto del impuesto personal, un incremento de la tasa corporativa afecta las decisiones de inversión que se toman a ese nivel. Más aún, como se señaló, para afrontar un posible problema de liquidez en los accionistas de las sociedades anónimas al tener que tributar sobre base devengada, el proyecto contempla una retención de 10% por parte de la empresa. En la práctica entonces la tasa de éstas ascendería a 35%.

La inversión (flujo) bruta es el cambio en el stock de capital más la depreciación del capital existente. La demanda por capital deriva de su productividad marginal. El nivel óptimo de éste dependerá entonces de la igualación de la productividad con el costo de usar capital que se refleja en una tasa de interés real, la tasa de depreciación y la variación de precios del capital que determina la ganancia o pérdida de capital.

La inversión, por lo tanto, depende de las mismas variables que la demanda por capital. Un aumento en la tasa de impuesto que pagan las empresas eleva el costo de capital y, por consiguiente, disminuye la inversión. En otras palabras, el inversionista está interesado en el retorno neto de impuestos. Un aumento en la tasa de impuesto lleva a exigir un mayor retorno a la inversión, por lo cual ella cae.

La evidencia internacional respecto de los efectos negativos de los impuestos sobre la tasa de inversión y crecimiento del PIB es abrumadora[iii]. Para Chile existe menos investigación al respecto, pero todos los trabajos empíricos, salvo uno, encuentran que un incremento en la tasa de impuesto corporativa reduce la tasa de inversión[iv].

En concreto, un incremento de 5 puntos en la tasa de impuesto a las empresas reduciría la tasa de inversión a PIB en el rango -0,22 a -5,3 puntos porcentuales. Esto lleva a una caída en la tasa de crecimiento del PIB en el rango de -0,05 a -1,25 puntos. Si consideramos el punto medio de la caída en la inversión (-2,7pp), entonces el crecimiento se reduciría en -0,77 pp. Es decir, si la economía estuviera creciendo al ritmo de 4%, el alza de impuestos la llevaría a un crecimiento de 3,3%. Estos efectos deberían ser transitorios a menos que la menor acumulación de capital tuviera impacto sobre la productividad total de factores, en cuyo caso serían más permanentes[v].

De aprobarse la retención adicional de 10% para las sociedades anónimas, los efectos serían aún más negativos, ya que la inversión de éstas podría caer en el rango -0.66 a -15,9 puntos. Muy probablemente en las de mayor tamaño registraríamos caídas menores en la inversión, pero fuertes incrementos en su nivel de deuda.

Efecto del cambio en la base de tributación de los dueños de empresas

El cambio de la base de tributación de los dueños de empresas a una devengada destruye un sistema que al hacer recaer los impuestos sobre el gasto mostró ser muy eficiente en estimular el ahorro de las empresas (utilidades retenidas) y la inversión. Basta recordar nuestra experiencia: la tasa de impuesto sobre las

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