La Sentencia

CAPITULO DÉCIMO

ACTOS ADMINISTRATIVOS TÍPICOS

La tipología de los actos administrativos es muy amplia, sin

embargo encontraremos ciertos actos administrativos típicos en cuanto a su

denominación y contenido. Seguidamente, estudiaremos los principales

tipos o modalidades de actos administrativos.

1. - Autorización

La autorización tiene un doble alcance jurídico, puesto que, puede

ser vista como un acto de "habilitación o permisión" y como un acto de

" fiscalización o control " , esta última arista cuando nos encontramos ante

relaciones de tutela administrativa o de dirección intersubjetiva.

Como acto de habilitación cubre, las autorizaciones otorgadas al

administrado por razones de orden público (autorización para la

construcción o edificación, para abrir una farmacia, autorización a

personas jurídicas, etc.). Es un acto administrativo por el cual la

administración pública le concede al administrado la potestad de ejercer

derechos preexistentes después, de una apreciación discrecional de su

oportunidad y utilidad respecto del interés general. La autorización, en tal

supuesto, obedece a una petición expresa del administrado pero que,

generalmente, es discrecional en cuanto a motivo y contenido. La

diferencia entre este tipo de autorización y la licencia, en sentido estricto,

radica es que la última tiene un efecto similar a la autorización pero

normado, esto es, su contenido es reglado.

Como acto de fiscalización o control es una declaración de voluntad

administrativa constitutiva o de remoción de obstáculos preexistentes para

superar los límites que el ordenamiento jurídico le pone al libre

desenvolvimiento de la actividad pública. Es un acto de control, puesto

que, por su medio un órgano o ente faculta a otro para que dicte. un acto,

despliegue una actividad o realice un comportamiento. En estos casos,

antes de la emisión del acto administrativo definitivo, se debe dictar un acto

autorizante, puesto que el primero sin el segundo es relativamente nulo, la

TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO-1

I

autorización integra la voluntad administrativa y su omisión solo puede ser

subsanada por confirmación expresa y posterior. Hay dos actos uno

principal -autorizado- y el secundario -autorizante-, desde luego, que por

ello no debe confundirse con el acto complejo, ya que, el principal es

independiente del que autoriza. El acto administrativo dictado sin

autorización previa, en caso de ser requerida por el ordenamiento jurídico,

es relativamente nulo pudiéndose subsanar. Así, el artículo 188, párrafo

1 O, de la LGAP establece que "cuando el vicio del acto relativamente nulo

consista en la ausencia de una formalidad sustancial, como una autorización

obligatoria.. .éstos podrán darse después del acto, acompañados por una

expresa manifestación de conformidad con todos los términos". El acto

autorizante produce efectos ex nunc, desde su emisión, puesto que la

autorización es un requisito de validez del acto definitivo ulterior razón por

la que debe producirse antes del dictado del acto principal, es así como el

artículo 145, párrafo 3", LGAP establece que "Cuando el acto requiera

autorización de otro órgano la misma deberá ser previa".

2.- Aprobación

Se trata de un acto administrativo de control que se produce con

posterioridad al acto aprobado. La aprobación, a diferencia de la

autorización, opera ex post o a posteriori del acto definitivo que es válido y

perfecto, por lo que constituye un requisito de eficacia del acto aprobado.

Al respecto, el artículo 145, párrafo 4 O, LGAP dispone que "Cuando el

acto requiera aprobación de otro órgano, mientras ésta no se haya dado,

T aquél no será eficaz, ni podrá comunicarse, impugnarse ni ejecutarse". La

- aprobación, supone que el acto administrativo aprobado alcanzó su plena

perfección y formación pero que todavía no es eficaz por falta de un

control confirmativo de su legalidad u oportunidad, de oficio o a instancia

del órgano interesado.

La aprobación, suele ser un acto administrativo interno que incide

, en la relación entre el órgano o ente contralor y el controlado tiene,

eventualmente, relevancia externa para el administrado cuya situación

- jurídica depende del acto sometido a ella, el cual puede impugnar la

improbación que le impida un efecto favorable. Si el acto es aprobatorio, el

objeto de impugnación debe ser el acto aprobado y si es erróneamente

irnprobado se puede impugnar la improbación. Al respecto, el artículo

párrafo 2", incisos a) y b), de la LRJCA establece lo siguiente:

"2. Para los efectos de lo dispuesto en el inciso a) del párrafo anterior, cuando

una entidad dictare algún acto o disposición, que no quede firme sin previo

control, autorización, aprobación o conocimiento -de oficio o a instancia de

parte-, de la Administración estatal o de otra entidad administrativa, se

entenderá por parte demandada:

a) El Estado o la Entidad que dictó el acto o disposición fiscalizados, si el

resultado de la fiscalización ha sido aprobatorio;

b) La entidad fiscalizada y la que ha ejercido la fiscalización, si esta no ha

aprobado el acto o la disposición impugnados, salvo que ambos órganos fueren

parte del Poder Ejecutivo, en cuyo caso se demandará al Estado; o que la

fiscalización desaprobatoria la haya ejercido la Contraloría General de la

República, caso en que regirá el inciso a) de este párrafo, sin perjuicio de que la

Contraloría pueda intervenir como coadyuvante. "

La aprobación eS una conditio iuris para la eficacia del acto

administrativo aprobado, es necesaria para producir efectos jurídicos, pero

no los produce por si misma. La aprobación no constituye el acto sino que

solo remueve obstáculos para que este, una vez formado y perfecto,

despliegue su eficacia. Sin la aprobación el efecto jurídico no se da, pero

una vez otorgada nace el efecto del acto aprobado, de forma retroactiva a

la fecha de su dictado. Tampoco debe confundirse la aprobación con un

acto complejo, dado que, existen dos voluntades consecutivas con el fm de

producir un efecto jurídico inmediato, son dos actos sucesivos y distintos.

3. - Concesión

La concesión es el acto por el cual la administración pública le

transfiere a otro sujeto de derecho -normalmente, un sujeto de derecho

privado, sea persona física o jurídica- un poder o derecho propio o no que

el segundo no tenía antes. La concesión confiere un estatus jurídico, una

situación jurídica o un derecho, precisamente, su característica esencial

estriba en caracterizarse por ser un acto administrativo creador de

derechos.

- TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO-1

Existen dos tipos de concesiones: a) las constitutivas, que son

aquellas por las cuales la administración pública constituye en los

administrados nuevos derechos derivados del ordenamiento jurídico y que

se forman ex novo (v. gr. concesiones especiales de dominio público como

la explotación y aprovechamiento de las aguas de un río por una empresa

para efectos de riego o la concesión sobre el área de uso restringido de la

zona marítimo terrestre) y b) las traslativas, en las que el derecho del

concesionario nace como consecuencia directa e inmediata del traspaso de

poderes propios del concedente (v. gr. concesiones de servicio público y de

obra pública).

La Sala Constitucional, en el Voto No. 4351-96 de las 15:33 hrs.

del 9 de julio de 1996, al deslindar la figura de la concesión del permiso -

en cuanto al transporte remunerado de personas modalidad taxi- indicó lo

siguiente :

"...por medio de la concesión de servicio público el Estado satisface

necesidades generales valiéndose para ello de la colaboración voluntaria de

los administrados en la prestación de los servicios públicos. Por el contrato

de concesión de servicio público se encomienda a una persona -física o

juridica-, por un tiempo determinado, la organización y el funcionamiento de

un determinado servicio público. El concesionario lleva a cabo su tarea, por

su cuenta y riesgo, percibiendo por su labor la retribución correspondiente,

que puede consistir en el precio o tarifas pagadas por los usuarios, en

subvenciones o garantías satisfechas por el Estado, o ambas a la vez. El

concesionario queda supeditado al control propio de todo contrato

administrativo; es decir, está sujeto permanentemente a la fiscalizacidn del

Estado, puesto que en este tipo de contrato siempre media un interés público,

el concesronario queda vinculado a la Administración Pública como

cocontratante y también entra en relación con los usuarios en cuyo interés se

otorgó la concesión. En este tipo de contrato el concesionario tiene un

derecho subjetivo perfecto y declarado; es decir,

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