Planeacion

LA PLANIFICACIÓN URBANA

EN SITUACIONES DE URGENCIA

SOCIAL: LAS ZONAS DE BARRIOS

Marta Vallmitjana

Definiciones y acotaciones

Antes de entrar al aspecto central del tema, hace falta una definición acep-table sobre el término “zonas de barrios”, así como ciertas acotaciones con respecto a las características de estos asentamientos y al papel del Estado, que permitan focalizar la argumentación.

El término “zonas de barrios” cuenta con diversas definiciones, elaboradas por autores que provienen de disciplinas diversas. Wiesenfield (1997) , por ejemplo, plantea una definición “integral” sobre este tipo de asentamientos humanos, poniendo énfasis en los distintos aspectos que inciden simultánea-mente en su conformación y desarrollo. Se trataría de un proceso social y constructivo específico.

Así, para Wiesenfield “las zonas de barrios”:

Es un sector o área geográfica segregado de los servicios urbanos, en el que un grupo de familias, cuyos ingresos son insuficientes para acceder al mercado in-mobiliario formal, se apropian de un terreno en el que se realizan actividades constructivas, y desarrollan procesos psicosociales, producto de las actividades e interacciones de los pobladores entre sí y con el entorno circundante, que conducen a transformaciones personales, sociales y ambientales. El barrio incluye, entonces, las personas, las viviendas, los servicios, los espacios comunes, las experiencias y relaciones de los pobladores entre sí y con otros agentes (proveedores: sector comercial; y reguladores: sector gubernamental) y las relaciones del sector con otros sectores de la ciudad (1997, 68).

Por otro lado, Baldó y Villanueva (1995) caracterizan las “zonas de ba-rrios” como asentamientos residenciales de desarrollo progresivo, construidos a partir de invasiones de terrenos que no pertenecen a sus residentes y sin un plan o, más específicamente, un proyecto, que cubriera y diera respuesta a los requerimientos específicos de sus residentes.

Es importante recordar el hecho de que, en su origen, estos asentamientos son ilegales, y que aun disponiendo del “título supletorio” se trata de una po-sesión precaria porque este título sólo otorga un derecho limitado. Según la legislación venezolana (Bolívar, 2001), las estructuras construidas en terrenos sobre los que el constructor no dispone de un título de propiedad no pueden ser registradas para ninguna transacción.

Son también ilegales desde el punto de vista del cumplimiento de los pre-ceptos de la planificación urbana, cuya forma más elemental está constituida por ordenanzas de zonificación y las variables urbanas allí establecidas. Se está, por lo tanto, frente a una ilegalidad doble. Sin embargo, aunque los habitantes de los barrios, tradicionalmente, no hayan percibido la “ilegalidad” de su condición como un asunto urgente, la Ley de Política Habitacional vigente contempla un programa de habilitación física y la legalización de la propiedad del suelo ocupado. Es evidente, por lo tanto, la necesidad de agilizar y racionalizar los mecanismos que conduzcan a esta doble legalidad, la de la propiedad ocupada y la urbanística.

A pesar de que desde el punto de vista urbano los barrios son muy diferentes entre sí, dependiendo de cómo se haya dado el proceso de ocupación, existe un hecho de suma importancia que es común para todos ellos: su vulnerabilidad y el hecho de estar sujetos a diversos tipos de imprevistos (desalojos, derrumbes). Al respecto, Wiesenfield hace un señalamiento que no debiera olvidarse frente a cualquier intervención física: el desarraigo y desamparo que sienten las personas al ser trasladadas o des-alojadas de su hábitat, sobre todo cuando la reubicación es impuesta:

... aspecto éste que induce a pensar en las bondades de incorporar a los involu-crados en la toma de decisiones que afectan sus vidas y que implican cierto grado de control sobre sus destinos, particularmente en circunstancias en las que sienten que lo han perdido. Porque opera una suerte de “anticipación de la desmembración grupal debido a una nueva reubicación posiblemente definitiva, cuyo lugar y condiciones se ignoran” (1997, 127).

Finalmente, una acotación en relación con la magnitud de estos asenta-mientos. Casi 50% de la población venezolana vive en barrios de este tipo; por lo tanto, aparte de las situaciones que pudieran provocar las emergencias de carácter coyuntural, este tipo de asentamiento debería considerarse como una característica estructural de estos asentamientos humanos, por lo que su tratamiento por parte del Estado debería tener el carácter de una política glo-bal de largo alcance. Es una situación que puede calificarse de “extrema ur-gencia social”, que continúa agravándose.

El papel del Estado

Históricamente, la acción del Estado ante las invasiones que originan los barrios de ranchos ha seguido un modelo discrecional, un patrón que combina coyunturalmente la permisividad con la represión (Lovera, 1995). Por un lado, se reconoce oficialmente la necesidad de imponer políticas que no involucran erradicaciones masivas, pero paralelamente éstas no se descartan del todo.

Actualmente, el comportamiento del Estado sigue manteniendo esta suerte de dualidad: por una parte se aprueban leyes y programas para la rehabilita-ción física de barrios, pero, por la otra, estos programas se interrumpen o se retrasan por razones diversas, dependiendo del ámbito de gobierno involucra-do: tanto en el ámbito de gobierno central como en el local, cada vez que cambia la jefatura de los organismos responsables, todo se vuelve a replan-tear, afectando proyectos iniciados en los que se han invertido y comprometido magnitudes considerables de recursos humanos y económicos. Esto sucede sin una evaluación cuidadosa, y sin permitir que los programas inicialmente aprobados puedan mostrar sus resultados. Este es el caso del Programa II de Habilitación Física de las Zonas de Barrios.

Y, específicamente, en el ámbito local de gobierno se paralizan obras con argumentaciones débilmente fundadas, basándose en una información incom-pleta; se agudiza la burocracia de los procesos de tramitación urbana; no se escucha a la comunidad y se tiende a politizar en forma subalterna la acción del Estado en este tipo de asentamiento. Un caso emblemático es el Proyecto Catuche cuyos recursos provienen, entre otros, del Programa II de Habilitación Física de las Zonas de Barrios.

La planificación urbana

Es reconocido el rezago de esta disciplina en el tratamiento de las zonas de barrios. Es relativamente reciente su reconocimiento oficial como un tipo de asentamiento que requiere una política específica, tal como lo comenta Cilento:

... luego de muchos años disfrazando u ocultando la existencia de zonas de ran-chos en los planes reguladores de las ciudades, la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, que entró en vigencia en 1988, reconoció no sólo su existencia, sino la necesidad de asignar recursos y desarrollar planes especiales de inversión para su incorporación a la estructura urbana de las ciudades (1999, 79).

Sin embargo, una cosa es el reconocimiento oficial vía leyes y decretos, y otra la puesta en marcha de una maquinaria administrativa urbanística ágil y flexible que haga realidad la intención del legislador.

En buena medida la planificación urbana es una actividad negociadora y mediadora del complejo sistema de relaciones que se establecen entre la ad-ministración y la comunidad, que opera en un medio social, económico y político variable a lo largo del tiempo. Por lo tanto, uno de sus objetivos debería ser señalar lineamientos de acción que sean entendidos y sentidos como los más idóneos por las propias comunidades.

Esta mediación está regulada por leyes que norman un procedimiento, es decir, en un accionar que culmina en un plan con las indicaciones y lineamien-tos de intervención a desarrollarse vía proyectos. En el caso específico de los barrios de ranchos, más que en ningún otro, tanto los lineamientos de política, las características y contenidos de los planes sectoriales de las zonas de ba-rrios, los especiales de ordenamiento urbano y los proyectos de diseño ur-bano, como los procesos de revisión y aprobación para su puesta en marcha, deben cumplir con los requisitos de flexibilidad, agilidad y oportunidad, y fun-damentalmente con la participación activa de la comunidad.

Es necesario apostar por una planificación urbana responsable y de alto ni-vel cumpliendo un papel coordinador sin protagonismos estériles. Hay que rescatar, tal como lo plantea Weisenfeld, la confluencia de saberes, así como la incorporación de la comunidad en el debate, lo cual no es de fácil acepta-ción por parte de los factores que detentan algún tipo de poder. Se trata de actuar no sólo con rapidez, sino eficiente y oportunamente en un medio urbano vivo, es decir, con gente viviendo en situaciones precarias, muchas veces agravadas por las emergencias coyunturales. Para lograrlo, la planifica-ción urbana debe deslastrarse de prácticas no adecuadas a este tipo de asentamiento.

La habilitación física de barrios de ranchos supone la determinación y eje-cución de las acciones urbanísticas necesarias para la mejor integración de estas zonas dentro de la estructura urbana, así como de todas aquellas nece-sarias para elevar su calidad urbanística. Desde el punto de vista de

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