URUGUAY: Mecanismos para la promoción de inversiones: Análisis, evidencia internacional y sugerencias

URUGUAY: Mecanismos para la promoción de inversiones:

Análisis, evidencia internacional y sugerencias

Introducción

Este informe apunta a entregar una evaluación de las políticas y mecanismos orientados a promover la llegada de inversión extranjera directa (IED) que se emplean más comúnmente a nivel internacional, y a hacer un relevamiento de los regímenes vigentes en Uruguay en esa materia con el fin de realizar algunas sugerencias relativas a la modificación de estos últimos.

En la sección I se realiza una revisión de los instrumentos y políticas que han sido puestos en marcha en distintos países para atraer IED, incluyendo la operatoria de zonas francas y los mecanismos de participación público-privada en áreas de infraestructura y afines.

En la sección II se presenta la evaluación del caso de uruguayo. La IED en Uruguay ha crecido fuertemente en los últimos 6 años, llegando en 2010 a los US$ 2.358 millones, lo cual representa casi el 6% del PIB (al año 2010) e implica un crecimiento de 48% respecto a la recibida en 2009. La sección se focaliza en las características e impacto de tres regímenes, a saber: i) régimen general de promoción de inversiones; ii) régimen de zonas francas; y iii) régimen de contratos de participación público privada (PPP) para la realización de obras de infraestructura y prestación de servicios conexos. Asimismo, se presentan dos casos de especial interés, minería y energías renovables.

Al final, en la sección III desarrollamos las conclusiones y recomendaciones para el caso de Uruguay, teniendo en cuenta la evidencia internacional recolectada sobre promoción de inversiones como así también la propia situación del país en la materia.

I) Los mecanismos para la atracción de Inversión Extranjera Directa: una revisión de la evidencia disponible

I.1) Factores que determinan la localización de la IED

Existen numerosos estudios que han tratado de analizar la importancia de factores tanto económicos como políticos a la hora de explicar la atracción de corrientes de IED hacia países o regiones específicas. Entre los segundos, la evidencia sugiere que la estabilidad gubernamental y la calidad institucional son factores determinantes de la captación de IED^[1].

Entre los factores económicos considerados más relevantes, tradicionalmente se ha resaltado la preponderancia de distintas medidas del tamaño del mercado interno (PBI, PBI/Capita) o de su potencial (crecimiento del PBI), además de la disponibilidad de factores de producción (recursos naturales, mano de obra barata)^[2]. Más recientemente, se ha dado creciente importancia a las denominadas “economías de aglomeración”, como motivo influyente al momento en que las empresas definen la localización de sus actividades tanto domésticamente como en el exterior^[3]. Esta idea está ligada, esencialmente, al crecimiento mundial de ciertas industrias “intensivas en conocimiento” y la búsqueda, por parte de éstas, de la posesión de “recursos estratégicos” como motor de sus inversiones. En este sentido, además de cobrar relevancia factores como la infraestructura de comunicaciones y las redes de negocios, reciben especial valor las capacidades y competencias tecnológico-innovativas del ambiente local^[4] (UNCTAD, 1998). Otro punto importante de las economías de aglomeración se relaciona con el efecto atractivo de nuevas inversiones que éstas generan, ya sea por las ventajas económicas que pueden derivarse de la concentración geográfica, o por el impacto de imitación que posiblemente se produce. Esto último tiene que ver, entre otras cosas, con el nivel de información disponible para las firmas a la hora de evaluar potenciales emplazamientos para su producción. Al comprobar que otras empresas ya se han establecido en un área específica, esto puede resultar un indicativo que acelere la decisión de inversión en dicha zona.

En tanto, algunos análisis han incorporado además otras variables de naturaleza macro para reflejar la necesidad de cierto grado de estabilidad económica a fin de atraer IED, lo cual es especialmente importante si se trata de localizaciones en países en desarrollo. En este sentido, para aproximarse a la importancia de dicho factor, se han empleado variables tales como: el nivel (o variación) de la inflación, el estado de la deuda pública (especialmente la de corto plazo), el resultado de balanza comercial o de pagos y la variación del tipo de cambio^[5]. En definitiva, lo que se encontraría detrás de estos causales sería una visión más o menos aproximada del riesgo/incertidumbre inherente a la decisión de invertir en el exterior. En este sentido, es importante subrayar el carácter de relativa irreversibilidad de la IED, por su propia naturaleza, en comparación con otras formas de inversión más ligadas a lo puramente financiero (Pindyck, 1991).

Por otra parte, se ha procurado testear, asimismo, la relevancia de la apertura comercial y receptividad a las corrientes de inversión como otros determinantes significativos.  En el primer caso, la idea detrás del análisis es que al presente la IED funciona con esquemas en los que economías abiertas generan mayores atractivos que el proteccionismo, que en contraste era un elemento positivo en la etapa de la sustitución de importaciones cuando se atraía IED tariff jumping^[6]. También hay trabajos que muestran que la firma de acuerdos de integración regional^[7], convenios de doble tributación (en particular cuando contienen cláusulas efectivas y van más allá del intercambio de información) y/o tratados bilaterales de inversión (TBI)^[8] son asimismo factores relevantes para explicar las corrientes de IED.

Por otro lado, se han conducido una serie de estudios para analizar la influencia de variables de política, como ser las tasas impositivas o el otorgamiento de incentivos. En relación a la primera, la evidencia parece avalar un vínculo negativo entre el nivel de impuestos y el ingreso de inversiones^[9]. En cuanto a la segunda, la evidencia sugiere que los incentivos actuarían, más bien, como un factor de segunda instancia a la hora de definir la localización de la inversión, una vez que las regiones potenciales han sido ya filtradas (en el proceso de toma de decisión de las empresas transnacionales –ET-) mediante otras variables fundamentales (recursos, mercado, activos estratégicos, etc.)^[10]. En esta línea, Thomas (2011) presenta estudios de caso en cinco industrias (acero, biocombustibles, semiconductores, automotriz y call centres), destacando el diferente impacto que tienen las políticas de incentivos y promoción de la IED según el sector en cuestión.

Lamentablemente, desde el punto de vista de los fines de nuestro trabajo, no hay estudios rigurosos que permitan determinar qué tipo de incentivos funcionan mejor desde el punto de vista de su impacto sobre la atracción de IED^[11], lo cual nos deja en la necesidad de recurrir a un análisis de tipo más cualitativo, basado en lo que a nivel internacional podríamos definir como “mejores prácticas” tal como surgen del actual consenso entre los estudiosos y policy makers en esta área.

Finalmente, en un contexto de globalización y fragmentación de la producción, los patrones de IED ocurren en el marco de grandes redes de proveedores, tecnología, producción, marketing y servicios. En este contexto, Bartels y de Crombrugghe (2009) señalan que los incentivos deben estar dirigidos a la infraestructura TIC, al desarrollo de capital humano, a la formación de capital social y a posicionar sectores domésticos estratégicos en la producción global y las redes de ET. Asimismo, estos autores remarcan que las economías dependientes predominantemente de su sector primario (recursos naturales, commodities, etc.), deben hacer énfasis en sus marcos regulatorios sobre derechos de propiedad, adquisición de tierras y leyes comerciales. En tanto, las economías manufactureras deben apuntar a reducir costos de transacción, disminuir la burocracia, fortalecer los regímenes de propiedad intelectual y propiciar el desarrollo de encadenamientos hacia atrás y adelante.

I.2) Los distintos enfoques de política hacia la IED

En las últimas décadas se ha observado a nivel global un importante aumento en los niveles de competencia por la atracción de IED y una rápida construcción de instituciones asociadas a dicha competencia. Paralelamente, los flujos globales de inversión han tenido un acelerado incremento en los últimos años, a la vez que han sufrido transformaciones de gran alcance en sus modalidades y objetivos. De este modo, nos encontramos ante un entorno en constante evolución, en el cual nuevas políticas ganan éxito mientras otras pierden relevancia.

Prueba del continuo interés por la IED a nivel global es el informe reciente de la UNCTAD (2011d), que señala que entre abril y septiembre de 2011, el 75% de las medidas de política nacionales observadas en dicha área estuvieron orientadas a la liberalización y promoción de la inversión. Asimismo, 15 países tomaron 19 medidas orientadas específicamente a la promoción de IED. Con relación a las medidas de liberalización, promoción o facilitación de la IED, el informe menciona, entre otras, la flexibilización de las leyes de propiedad extranjera de empresas (Bosnia, Brasil e India), la emisión de acciones como forma de pago a extranjeros (India), la construcción de parques industriales (Jordania), el cambio en las políticas de inmigración (Nueva Zelanda), la introducción de leyes para asegurar al inversor (Pakistán) y un programa de promoción de industrias intensivas en tecnología (Polonia). No obstante, el reporte también hace referencia a políticas orientadas a la regulación y restricción de la IED en países como China, Rusia, Vietnam, etc. Asimismo, el informe presenta un conjunto de políticas específicamente orientadas a la promoción de la inversión en general. Entre éstas se encuentran el desarrollo de zonas de libre comercio (Armenia y Angola) y  la exención de impuestos a industrias específicas (Indonesia) y actividades de investigación y desarrollo -I+D- (Italia). Además, en el caso de EEUU, se estableció la iniciativa “SelectUSA” con el objetivo de atraer inversores extranjeros e incentivar la relocalización de las operaciones que algunos inversores nacionales desempeñan en el exterior.

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