Derecho Administrativo Y Sus Relaciones

Capítulo VIII

RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

1. Introducción

El tema de las relaciones del derecho administrativo con otras ramas jurídicas

o no jurídicas del conocimiento puede parecer acumulación enciclopédica de

información asistemática, pero su objeto es encuadrar y ubicar a esta rama del

conocimiento en comparación a otras con las cuales existen problemas concretos

de importancia práctica, no siempre perceptibles a priori.

Cabe mencionar al derecho civil, por su contraste; al derecho constitucional,

por la íntima dependencia del derecho administrativo a los preceptos constitucionales;

al derecho de los recursos naturales porque el derecho a un medio

ambiente sano forma hoy parte de los derechos individuales (art. 41 de la Constitución

nacional); a distintas ramas no jurídicas del conocimiento, porque el

abogado necesita el aporte de otras ciencias para percibir adecuadamente el

objeto material sobre el cual recae el análisis jurídico, sin cuya percepción todo

lo que construya carecerá de sustento fáctico suficiente y adecuado.

2. Relaciones con el derecho privado

Las relaciones del derecho administrativo con el derecho privado en general y

con el derecho civil en particular, son de tres tipos:

Existen ciertos principios generales de la ciencia del derecho, conceptos de

lógica jurídica, etc., que están en el derecho privado y también en el derecho

administrativo; no se trata de que el segundo los haya tomado del primero,

sino de que éste fue uno de los primeros en utilizarlos. Así, la responsabilidad,

el principio de buena fe y la doctrina de los actos propios, el abuso del derecho,

la interdicción de la mala praxis, el principio de la seguridad jurídica y de la

confianza debida, la lesión, etc.1

2.1 Ver al respecto nuestra Introducción al derecho, ed. electrónica en www.gordillo.com

y www.gordillo.com.ar

VIII-2 PARTE GENERAL

Hay disposiciones de derecho administrativo que están en el Código Civil

(bienes del dominio público, expropiación, arrendamiento de bienes públicos;

la reglamentación del uso y goce de los bienes del dominio público, las limitaciones

impuestas a la propiedad en el interés público, etc.); no son de derecho

civil y a lo sumo podría decirse que se encuentran desubicadas. También hay

normas de derecho administrativo en otra legislación común, p. ej. en la legislación

comercial,2 etc. En cuanto a las reglas propiamente de derecho privado,

su aplicación en el campo del derecho administrativo era muy frecuente en los

orígenes de éste, pero ha ido decreciendo paulatinamente a medida que adquirió

más autonomía.3

Por lo general cuando el derecho administrativo toma principios del derecho

común no los mantiene con sus caracteres iniciales y por ello aparecen, sea

deformados (responsabilidad indirecta del Estado, derechos reales), sea

“publicizados” (obligaciones, extinción de las obligaciones, actos jurídicos de la

administración, contratos administrativos, etc.), de forma tal que ya no es posible

identificarlos positivamente como principios del derecho civil.

La afirmación frecuente de que el derecho civil se aplica en subsidio del

derecho administrativo4 no es del todo exacta hoy en día, pues generalmente la

aplicación de las normas del derecho civil no se realiza en derecho administrativo

respetando su pureza original; por el contrario, se las integra con los principios

y normas del derecho administrativo, conformándose y remodelándose

en consecuencia a éste. El abogado no especializado que en un caso concreto

quiera recurrir supletoriamente al Código Civil, deberá proceder en consecuencia

con sumo cuidado, pues la doctrina, la jurisprudencia o incluso la propia

práctica administrativa pueden haberle dado un sesgo distinto a la cuestión

precisamente en ese caso concreto, no efectuando una aplicación lisa y llana

del Código Civil.5

3. Evolución y estado actual de la aplicación del derecho civil a la

administración pública

Ello se advierte muy bien cuando se considera la evolución que ha sufrido la

aplicación del derecho civil como tal a la administración pública. Tradicional-

2.2 Bancos, bolsa y mercado de valores, seguros, sociedades, etc. Ver infra, cap. X, § 12.2.

2.3 Comp. ZANOBINI, GUIDO, Corso di diritto amministrativo, t. 1, Milán, Giuffrè, 1958, 8ª ed.,

p. 32 y ss.

2.4 Comp. BIELSA, RAFAEL, Derecho administrativo, t. I, Buenos Aires, La Ley, 1955, 5ª ed., p.

159; MARIENHOFF, MIGUEL S., Tratado de derecho administrativo, t. I, Buenos Aires, Abeledo–Perrot,

1965, p. 171.

2.5 Si bien la jurisprudencia suele hacer aplicación “supletoria” del Código Civil ya la Corte

Suprema ha aclarado que existiendo una ley de derecho administrativo, el “Código Civil [...] sólo

es aplicable en cuanto sea compatible con los principios de aquélla” (Fallos 182: 502-47, Besana,

1938). Ver también FERNÁNDEZ RUIZ, JORGE, Derecho administrativo, México, D.F., McGraw-Hill/

Interamericana, 1997, p. 13.

RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO VIII-3

mente, en efecto, han existido grandes campos de actividad de la administración

que según la doctrina clásica estuvieron sometidos exclusivamente al derecho

civil, sin injerencia alguna del derecho administrativo, creando así una

supuesta dicotomía entre ambos campos de actividad. Es así como la doctrina

tradicional y los que la siguen a veces hoy en día, enunciaron clasificaciones

fundadas en alegadas diferencias de derecho positivo, p. ej. las siguientes.

Que existe una doble personalidad del Estado: el Estado como persona de

derecho público (o como poder público, o soberano, etc.) y el Estado como persona

de derecho privado; que existen dos tipos de actos de la administración: los

actos administrativos y los actos de derecho privado de la administración.1

Estas dos concepciones están hoy en día prácticamente abandonadas, pero existen

todavía algunos restos de la orientación clásica.

Tenemos así también la supuesta distinción entre dos tipos de contratos que

celebra la administración: contratos administrativos y civiles; la distinción entre

dos tipos de dominio o propiedad que tendría el Estado: público y privado. Por

nuestra parte señalaremos en su momento la relatividad de estas dos últimas

distinciones, pero puede ya advertirse la similitud que presentan con las anteriores

clasificaciones. Si se habla de una “personalidad de derecho privado” y

de “actos de derecho privado” de la administración, es coherente distinguir

luego los contratos de derecho privado de la administración y su dominio privado.

Si, en cambio, se niega una supuesta doble personalidad y se aclara que

los actos de la administración nunca son de derecho privado, mal puede luego

sostenerse que exista un contrato o un dominio estatal que sea estrictamente

privado. Puede recordarse aquí que la personalidad jurídica del Estado es siempre

una sola y que ésta es predominantemente de derecho público, por lo que

se debe calificarla necesariamente como tal;2 que los actos que emanan de los

órganos administrativos están casi siempre regidos en cuanto a su competencia,

voluntad y forma por el derecho administrativo; que sólo excepcionalmente

pueden estar en parte regidos, en su objeto y nada más, por el derecho privado.

Esa predominancia neta del derecho público obliga a calificarlos siempre

como actos de derecho público, esto es, actos administrativos.3

A su vez, por lo que se refiere a los supuestos contratos civiles de la administración,

es obvio que también todo lo referente a la competencia de los órganos

3.1 Sobre estas dos diferenciaciones pueden verse, entre los libros más tradicionales, MAYER,

OTTO, Derecho administrativo alemán, t. I, Buenos Aires, Depalma, 1949, p. 184 y ss.; BIELSA,

op. cit., t. II, Buenos Aires, 1955, 5ª ed., p. 27.

3.2 VILLEGAS BASAVILBASO, BENJAMÍN, Derecho administrativo, t. II, Buenos Aires, TEA, 1956, p.

161 y ss.; MARIENHOFF, op. cit., p. 365; DIEZ, MANUEL MARÍA, Derecho administrativo, t. I, Buenos

Aires, Plus Ultra, 1965, p. 287; DROMI, ROBERTO, Instituciones de derecho administrativo, Buenos

Aires, Astrea, 1973, p. 57 y ss. En igual sentido PTN, Dictámenes, 84: 133 y ss.

3.3 Lo hemos desarrollado en el t. 3 de esta obra, El acto administrativo, op. cit., cap. II, § 10 a

15; en igual sentido DIEZ, op. cit., t. II, Buenos Aires, Plus Ultra, 1965, 1ª ed., p. 210; PTN,

Dictámenes, 92: 74.

VIII-4 PARTE GENERAL

que los celebran, al procedimiento de celebración, a las formas de concertación,

etc., se rige por el derecho público; a nadie se le ocurriría fundamentar la competencia

de un órgano estatal para celebrar ese contrato, en la regla de la capacidad

del Código Civil; ni afirmar que aunque la ley exija la licitación pública,

pueda prescindirse de ella porque no figure en el Código Civil, ni que si de

acuerdo con el derecho administrativo

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