EJECUCIÓN DE SENTENCIAS LA ASTRICCIÓN COMO MEDIDA CONMINACIÓN PARA LA EJECUCIÓN DE SENTENCIAS CONTRA LOS ÓRGANOS DEL PODER PÚBLICO MUNICIPAL
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UNIVERSIDAD CATÓLICA “ANDRÉS BELLO”[pic 1]
DIRECCIÓN GENERAL DE LOS ESTUDIOS DE POSTGRADO
AREA DE DERECHO
ESPECIALIDAD EN DERECHO PROCESAL
EJECUCIÓN DE SENTENCIAS
LA ASTRICCIÓN COMO MEDIDA CONMINACIÓN PARA LA EJECUCIÓN DE SENTENCIAS CONTRA LOS ÓRGANOS DEL PODER PÚBLICO MUNICIPAL
Autores: Abg. Pérez Jesús
Abg. Velásquez Zaidimar
Asesor: Abg. Humberto Angrisano
Barquisimeto, septiembre 2016
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EJECUCIÓN DE SENTENCIAS EN MATERIA MUNICIPAL
A modo introductorio y basados en que la función jurisdiccional –en algunos casos– no se agota con el simple pronunciamiento del fallo, sino con su efectiva ejecución, el presente trabajo contiene algunas consideraciones sobre la forma en que el derecho reclamado y declarado por el Tribunal puede materializarse ante obligaciones personalísimas, donde no existe la posibilidad de sustitución, con especial atención a los casos en que el ejecutado sea un organismo público (Nacional, Estadal y Municipal), todo esto a la luz de la formulación de un nuevo Proyecto de Código de Procedimiento Civil. |
Dentro de este marco, al cumplirse la actividad material de ejecución, la Administración Pública goza de una extensa discrecionalidad que se deriva de una serie de prerrogativas por la función y el servicio que prestan sus organismos a la colectividad.
Esta serie de prerrogativas inicialmente fueron consagradas en la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional[1] y en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República[2] (hoy Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley), entre las cuales se encontraba un privilegio de inejecución de fallos, que consistía en la prohibición expresa de decretar medidas de ejecución preventiva o definitiva contra los bienes, rentas, derechos o acciones pertenecientes a la Nación, extensibles en un momento determinado a los estados y municipios, a raíz de Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público[3] y la Ley Orgánica de Régimen Municipal[4].
En consecuencia, la capacidad de un tribunal de establecer los mecanismos necesarios para el pleno cumplimiento de sus fallos en relación a los embargos preventivos o ejecutivos contra los bienes, acciones y derechos de los municipios se veía mermada; por cuanto dichas entidades, como participante en ésta etapa del proceso judicial, no podían considerarse en igualdad de condiciones frente a los particulares, en virtud de los específicos intereses a su cargo; lo cual obligó al Legislador a establecer algunas desigualdades legítimas, a través de la consagración de algunos privilegios a su favor.
Ahora bien, erigido un nuevo orden constitucional[5] contentivo del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva y del principio de igualdad, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia del 18 de julio de 2000 (caso: Félix Enrique Páez vs. Cantv) y la Sala Constitucional del máximo Tribunal en sentencia del 03 de agosto de 2001 (caso: Municipio García del estado Nueva Esparta), resaltaron el deber de la función jurisdiccional de ejecutar sus decisiones forzosamente de ser necesario en contra los órganos del Poder Público sin alegar como pretexto la falta de previsión presupuestaria
Asimismo la referida Sala Constitucional explanó un criterio vinculante claro y específico en torno a la aplicabilidad de fallos condenatorios contra los bienes, derechos e intereses que integran el patrimonio municipal, conforme a la sentencia Nro. 2935 de fecha 28-11-2002 (caso: María del Valle Escobar vs. INSALUD), explicando que el Juez ejecutor debe cumplir con su función recurriendo al sistema dispuesto en el texto normativo que la Ley pone a su disposición y si esta actividad resulta infructuosa, debe acudir a la ejecución forzosa del fallo a través del procedimiento ordinario contenido en el Código de Procedimiento Civil (en lo adelante referido como CPC), respetando en todo momento que la ejecución no recaiga en la entrega de bienes cuya naturaleza y particularidades afecten considerablemente la prestación de un servicio público o estén afectados al interés general o se trate de bienes del dominio público del organismo.
Tiempo después, a través de la sanción y entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal[6] en virtud del imperativo pronunciamiento de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia[7], se puede evidenciar cambios sustanciales en lo referente a la forma de ejecutar sentencias en contra de las municipalidades, concibiendo el texto normativo la posibilidad de hacer efectiva la condenatoria de la Administración Pública local, según:
- La ejecución de fondos públicos (cantidades líquidas de dinero),
- El embargo ejecutivo de bienes no afectados a un régimen de dominialidad, servicio o actividad pública y,
- El mandato de obligación de hacer o no hacer, en razón –como ha sido el criterio de la Sala Constitucional– que la prerrogativa contenida en el artículo 158 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (hoy 156 de la Ley vigente) no puede convertirse en la negación de los derechos de acceso a la justicia y a la tutela judicial efectiva.
No obstante a lo anterior, se deben enumerar algunos aspectos que –más allá de torpedear la ejecución de un fallo contra un organismo público municipal– se convierten en un verdadero escollo a resolver:
- La aplicación de las disposiciones adjetivas, no implica la ejecución de la totalidad de recursos ordinarios o embargables la totalidad de los bienes del Municipio, pues el interés del particular del vencedor del proceso de ver satisfecha su acreencia, no debe afectar los intereses generales de la colectividad representados por el organismo ejecutado.
- Al deudor (Municipio) se le permite cumplir voluntariamente la decisión del órgano jurisdiccional, para lo cual la legislación vigente le confiere un lapso de diez (10) días hábiles siguientes a la notificación, dentro del cual la localidad puede proponer diversas formas de cumplimiento que quedarán sometidas a la aceptación de la parte vencedora en juicio, permitiéndose en todo caso la suspensión del referido lapso, así como la realización de actos de composición voluntaria sobre las formas de ejecución, bien sea que haya recaído en obligaciones de dar, hacer o no hacer.
- Toda la actividad ejecutoria queda a petición de parte, lo cual resulta un contrasentido al principio de tutela judicial efectiva, más cuando la parte vencedera ha hecho todo cuanto la Legislación exige para hacer válida su pretensión desde el inicio del proceso.
- No hay ejecución forzosa de medidas sobre bienes, rentas, derechos o acciones pertenecientes al Municipio si este no ha resultado totalmente vencido en el proceso.
- No hay ejecución forzosa si no se ha superado el lapso de cumplimiento voluntario.
- Las condenas sobre cantidades líquidas de dinero quedan sometidas al régimen de administración financiera de la entidad municipal, con lo cual los trámites ejecutorios a efectuar por el tribunal, deben versar en lo siguiente:
- Solicitar información a la entidad local sobre la provisión de fondos en el presupuesto vigente (partida 4.11.11.03.00 denominada “Indemnizaciones diversas”)[8].
- En caso de existir provisión de fondos se ordena la ejecución conforme a la cantidad acordada, respetando en todo momento el límite máximo de asignación anual (5% de ingresos ordinarios), si la cantidad exigida supera dicha asignación, el tribunal deberá acordar la cancelación en los presupuestos siguientes hasta completar la totalidad de recursos sentenciados.
- En caso de no existir provisión de fondos en el presupuesto vigente se ordenará al Alcalde la estimación necesaria en la formulación de dicho instrumento de gestión municipal para el ejercicio fiscal subsiguiente, respetando en todo momento el límite máximo de asignación anual que ordena la Ley.
- En las condenas que exijan la entrega de algún bien en posesión del Municipio, los ejecutores deben prever mecanismos equivalentes (prestación dineraria) en caso de determinarse su afectación a la dominialidad, servicio o actividad pública, acordándose que el precio sea fijado mediante peritos en la forma establecida por la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social. Fijado el precio, se procederá como si se tratare del pago de cantidades de dinero con arreglo a las disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal y del CPC.
- Aquellas sentencias que hubieren condenado al Municipio al cumplimiento de una obligación de hacer, fijarán de forma adicional al lapso de diez (10) días hábiles de cumplimiento voluntario, un lapso de treinta (30) días consecutivos para que la entidad municipal correspondiente proceda a cumplir con la obligación (se critica considerablemente este lapso adicional al fenecimiento del lapso de cumplimiento voluntario, ya que esta constituye una forma de inejecutabilidad de la sentencia). Si esta no fuere cumplida, el tribunal, a petición de parte, procederá a su ejecución. Sobre este aspecto, debemos referirnos a los poderes que invisten al Juez para sustituir a la entidad político territorial frente a una condena forzosa de prestación de hacer, así el tribunal se trasladará a la oficina municipal correspondiente y requerirá el cumplimiento de la obligación. Si a pesar de este requerimiento, la obligación no fuere cumplida, entonces el tribunal sustituirá al ente municipal y hará que la obligación de hacer sea cumplida. Sin embargo, si la prestación de hacer recae en un hecho abstracto, es decir, una declaración de voluntad de la administración –no discrecional– el Legislador previó la estimación de su valor y su ejecución como si fuere una cantidad de dinero.
- Cuando en la sentencia se hubiere condenado a una obligación de no hacer, el Tribunal, a petición de parte, ordenará el resarcimiento del daño que se derive del incumplimiento de la obligación de no hacer.
En efecto, para ser más precisos, un presupuesto válido para la ejecución del fallo, es la existencia de un patrimonio sobre el cual pueda recaer dicha actuación[9] y en caso que la ejecución de fallos que ordenen la entrega de cantidades líquidas de dinero o de bienes en posesión de la Administración Pública Municipal, la actual Ley Orgánica del Poder Público Municipal determina un procedimiento especial regulado en sus artículos 158 y 159, el cual remite al Código de Procedimiento Civil[10] a los fines de la ejecución forzosa de lo ordenado. En este sentido, es importante acotar que dicho procedimiento no solo es para la ejecución de sentencias, sino también para alcanzar el cumplimiento forzoso de actos que tengan tal fuerza. Sin embargo, a pesar de todas las disposiciones especiales antes analizadas y la remisión que el Legislador efectuó al CPC como último aspecto procesal para lograr la ejecución del fallo, la realidad judicial se encuentra muy alejada del texto normativo, ya que este resulta –por no decir nulo– escasamente eficaz frente al organismo que ha sido obligado a su cumplimiento. Esta inejecutabilidad de los fallos judiciales contra los organismos públicos y, en especial contra las entidades locales, sencillamente remiten a la afirmación realizada en el exordio del presente trabajo, el justiciable que ha sido favorecido en el reconocimiento del derecho reclamado, no puede materializarlo contra un organismo público y, menos aún, si la obligación resulta personalísima y no cabe la sustitución del Tribunal. De esta afirmación parte una propuesta concreta al Proyecto Código de Procedimiento Civil, específicamente referida a los poderes de la jurisdicción para conminar al obligado al cumplimiento del mandato judicial. Se debe indicar que la astricción o conminación económica es una forma de materializar el derecho tutelado y sus resultados son más eficientes que la mera determinación del desacato con su consecuente responsabilidad penal. En la mayoría de los casos el vencedor del proceso, se concibe como un particular que requiere determinada actuación de los órganos y entes del Poder Público para satisfacer una necesidad específica, no es una persona que requiere el encarcelamiento de un funcionario o una multa a favor de la Hacienda Pública Nacional para compensar el tiempo transcurrido desde la declaratoria de sentencia definitivamente firme con carácter de cosa juzgada, hasta la efectiva ejecución del fallo. Es así como, entre las medidas asegurativas resaltan las astraintes o astreintes, las cuales surgen en el derecho francés destinadas satisfacer obligaciones que no pueden trasladarse a terceros. Son medidas de abstricción o conminación que conllevan a la imposición del obligado al pago de una cantidad de dinero por cada oportunidad de retraso en el acatamiento de la sentencia. Ahora bien, este equipo comparte la necesidad de prever en el Proyecto de CPC un instrumento que garantice el cumplimiento de lo ordenado por el Juez, no solo por el hecho de materializar los derechos tutelados en la sentencia, sino por el hecho de preservar la libertad personal de los individuos participantes de un litigio. El incumplimiento hacia la orden judicial no requiere necesariamente el encarcelamiento de quien la elude, el Juez puede constreñir al justiciable sobre la base de su patrimonio y atendiendo a la naturaleza del derecho tutelado, sin necesidad de afectar su libertad personal, más aún cuando, su limitación no es el interés real del vencedor del proceso. El Proyecto del Código de Procedimiento Civil inicialmente presentado por la Sala de Casación Civil del Tribunal Supremo de Justicia, determinó la astricción conforme al siguiente texto: “Artículo 500. De las astricciones. Para el efectivo cumplimiento de lo condenado en la sentencia definitiva el tribunal podrá, de oficio o a petición de parte, ordenar la astricción a que haya lugar. La conminación económica la acordará el tribunal de ejecución por cada día que transcurra sin que el accionado dé cumplimiento voluntario a lo dispuesto en la definitiva. Para proceder a fijar el monto de la conminación, el juez ejecutor tomará en cuenta la naturaleza y complejidad del asunto debatido así como la capacidad económica del condenado. El tribunal que fijó el monto de la astricción podrá, de oficio o a petición de parte, aumentar el monto conminado, disminuirlo o dejarlo sin efecto en cualquier momento.” De la cita se desprenden algunas deficiencias de redacción en atención a la falta de especificidad sobre el tipo de mandato judicial que implicaba la astricción, así como el alto nivel de discrecionalidad que se le confería al Juez para su revocatoria, quedando tales deficiencias superadas según la última versión del Proyecto analizada por este equipo de trabajo, conforme al siguiente texto: “Artículo 476. Para el efectivo cumplimiento de las sentencias definitivas relativas a la entrega de alguna cosa mueble o inmueble; a la ejecución de una obligación de hacer y de no hacer; a la entrega alternativa de una de varias cosas o a la conclusión de un contrato; el tribunal podrá, a petición de parte, ordenar en beneficio del ejecutante la astricción a que haya lugar. La conminación económica la acordará el tribunal de ejecución por cada día que transcurra sin que el condenado dé cumplimiento voluntario a lo dispuesto en la definitiva. Para proceder a fijar el monto de la conminación, el juez o jueza de ejecución tomará en cuenta la naturaleza y complejidad del asunto ordenado así como la capacidad económica del obligado. El tribunal que fijó el monto de la astricción podrá, a petición de parte, aumentar el monto conminado o disminuirlo, siempre por causa justificada. También podrá dejarlo sin efecto si el obligado desiste de su resistencia y justifica total o parcialmente su proceder.” (Resaltado agregado). A pesar de lo anterior, se tiene la necesidad de generar dos (2) aportes concretos a esta última redacción, ya que como se fue explicado ut supra, el acreedor o titular de la sentencia condenatoria se ve afectado directamente por el desacato y, en el caso de ejecuciones contra organismos públicos, especialmente los municipales, ya existen disposiciones especiales que rigen la forma de ejecución, pero que en definitiva no concluyen en la materialización del derecho tutelado. De esta forma se presenta la siguiente redacción: “Artículo 476. Para el efectivo cumplimiento de las sentencias definitivas relativas a la entrega de alguna cosa mueble o inmueble; a la ejecución de una obligación de hacer y de no hacer; a la entrega alternativa de una de varias cosas o a la conclusión de un contrato; el tribunal podrá, a petición de parte, ordenar en beneficio del ejecutante la astricción a que haya lugar. La conminación económica la acordará el tribunal de ejecución, a nombre del beneficiario de la sentencia condenatoria, por cada día que transcurra sin que el condenado dé cumplimiento voluntario a lo dispuesto en la definitiva. Para proceder a fijar el monto de la conminación, el juez o jueza de ejecución tomará en cuenta la naturaleza y complejidad del asunto ordenado así como la capacidad económica del obligado. El tribunal que fijó el monto de la astricción podrá, a petición de parte, aumentar el monto conminado o disminuirlo, siempre por causa justificada. También podrá dejarlo sin efecto si el obligado desiste de su resistencia y justifica total o parcialmente su proceder. En aquellos casos donde el ejecutado sea un organismo público y se haya superado el procedimiento especial previsto en la Ley sin lograr la ejecución total de la sentencia, el Juez deberá ordenar la astricción hasta su efectivo cumplimiento.” Sobre el primero de los aportes, se debe expresar que la astricción se encuentra positivada en Venezuela, en sede administrativa en la Ley Penal del Ambiente y en la Ley de Gestión Integral de la Basura. Sin embargo, su tratamiento ha devenido en una conminación económica muy similar al de una multa o sanción pecuniaria por desacato. Es evidente que ambas disposiciones legales se encuentran estrechamente relacionadas con la protección del ambiente y la salubridad como derechos fundamentales de tercera generación, derivando en que el pago de la conminación no sea a favor de una persona específica, sino a favor de los organismos públicos competentes para garantizar una alta calidad del ambiente y salud de las personas. Sin embargo, en materia civil y en especial la referida a la actividad administrativa, las obligaciones contenidas en el mandato judicial se encuentran perfectamente determinadas a favor de una o varias personas, cuya concreción en algunos casos, solo es posible por el ejecutado. Un ejemplo claro de esto sería el cumplimiento de un contrato donde el mandato judicial determinó la obligación de una parte de recrear a favor de la otra una obra de arte, en la que las capacidades y destrezas de su autor no son posibles de igual o sustituir por parte de un tercero. Otro ejemplo –en el caso municipal– sería la desocupación un inmueble cuya propiedad se determinó a favor de un particular y en este no se prestaba un servicio público o no se había sido asignado al dominio público municipal. La descripción de obligaciones personalísimas efectuadas en el párrafo anterior y la enunciación de algunas leyes especiales en las que actualmente se prevé la astricción, tiene por finalidad aclarar que tal instrumento de conminación no debe concebirse como una sub-especie de multa o sanción a favor de la Hacienda Pública. Se insisten en que la astricción se debe prever como una prestación económica a favor del acreedor para obligar al condenado a cumplir con su obligación personalísima. Tal insistencia cobra mayor vigencia sobre la base de lo siguiente:
De lo antes expuesto se puede afirmar con notable preocupación que de no aclarar el Proyecto de CPC que la astricción es a nombre del beneficiario de la sentencia y no a nombre de la Hacienda Pública, se desnaturalizaría tal instrumento como medida asegurativa y de compensación conforme al tiempo transcurrido desde que el ejecutado incumplió el mandato judicial. Finalmente, sobre el último aporte al artículo 476 del Proyecto de CPC se debe indicar que su concepción se realizó atendiendo principalmente a la naturaleza residual que le ha conferido el ordenamiento jurídico al actual Código. La referida norma adjetiva en su encabezado resulta facultativa del Juez, lo cual se entiende dado el carácter privado de los derechos litigados en el procedimiento civil. No obstante, sin ánimo de desnaturalizar la norma, cuando tales derechos solo pueden ser materializados por un organismo público la lógica indica que el mandato debería cumplirse en lo inmediato sobre la base de la vocación institucional con la que debe obrar la Administración Pública, pero la realidad es completamente distinta. Cuando la orden judicial debe ser cumplida por un organismo público, el histórico legislativo referenciado brevemente en este trabajo, ha determinado que es el organismo público el que determina las condiciones de tiempo, modo y lugar en las que se realizará, soslayando indefectiblemente el principio de tutela judicial efectiva. De allí que el aporte a la redacción del Proyecto se concreta en:
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