EL CONTROL DE LA GESTIÓN ECONÓMICO.

EL CONTROL DE LA GESTIÓN ECONÓMICO-FINANCIERA

DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

1. El Control en el Sector Público

El contexto actual en el que las Administraciones públicas desarrollan su actividad –reducción del déficit, control del endeudamiento, descentralización y externalización en la gestión de servicios, etc.–, requiere una adaptación de los mecanismos de control establecidos para satisfacer las nuevas y crecientes demandas de usuarios, tanto internos como externos.

La definición de control, desde una concepción general, es bastante intuitiva, llevando aparejada la idea de supervisión, de comprobación, es decir, implica la acción de comparar un suceso con una norma.

En la esfera de las organizaciones económicas, la concepción de control también está relacionada con la idea de comparación y de supervisión, tomando mayor fuerza cuanto más se avanza en el proceso de descentralización de las actuaciones, pudiéndose distinguir dos funciones: la directiva y la evaluativa. En la primera de ellas, entendemos que “el control en una organización es la función que asegura el dominio, gobierno o regulación de la misma, de forma que se alcancen los resultados-objetivos predeterminados, cumpliendo los programas establecidos”1. Por otro lado, resaltar la importancia del control dentro del proceso evaluativo, así lo hace AECA que, al analizarlo en el contexto de la contabilidad de gestión, señala: “para la realización del control es necesario, no sólo la formulación de objetivos y la elaboración de presupuestos, sino también, y especialmente, la evaluación de la actuación y del resultado de cada centro”2.

Como apunta Del Barco3, en el contexto público, cuando hablamos de control, nos referimos al mecanismo que asegura el alcance de los objetivos de acuerdo con el entorno general en que se desarrolla la gestión.

El control sobre la actividad económica pública puede realizarse de diversas formas y con diversas finalidades. Suárez Suárez4 tipifica el control en la

Administración pública fijándose en distintos aspectos. En función del momento en que se produce el control, éste puede ser previo, concomitante o consuntivo. Si se observa quien realiza la acción de control, se distingue el control interno del externo, mientras que si se fija la atención en el tipo de prueba utilizada podemos diferenciar el control formal del material. Para terminar, según la finalidad, el control puede ser de legalidad o cumplimiento, financiero o de regularidad y, por último, control de eficacia. Todos ellos quedan recogidos de forma esquematizada en el Cuadro 1.

En el caso del sector público español, desde el redactado del texto constitucional, se ponen de manifiesto, respecto de la actividad financiera de la

Administración pública, los postulados de buena gestión6, los cuales implican la puesta en práctica de procedimientos de control. Estos procedimientos son divididos por la legislación en internos, caso de ser realizados por algún órgano propio de la entidad pública, o externos, cuando, por el contrario, el control es llevado a cabo por entidades ajenas a aquélla que es controlada.

En cualquier caso, tanto control interno como el externo, con sus particularidades, tiene un objetivo similar, cuando no idéntico, y, como apunta Alcalde Hernández7, éste no es otro que “la actividad de carácter económico-financiero de los Entes de naturaleza pública y, más concretamente, la valoración de las mismas en cuanto a su ajuste a la doble exigencia legal (en sentido amplio) y económica (principios de eficiencia y economía)”.

Pese a todo, el control que se ha ejercido en las entidades públicas españolas se ha caracterizado por ser un control de tipo interno y especialmente preocupado por la legalidad. Como bien advierte Montesinos8, “el sistema español de control interno es la confluencia en un mismo órgano, la Intervención de la entidad, de las funciones de elaboración de la información económico-financiera y de control de los actos administrativos y de la razonabilidad de esa misma información”, por lo que, como afirma este mismo autor, “no existe una adecuada segregación de funciones entre losfuncionarios responsables de la contabilidad y el control y la auditoría interna de laentidad”.

El nuevo entorno y los nuevos modelos de gestión pública suponen una concepción distinta respecto de la actuación de control. Esta tendencia se ve reforzada por la pérdida de legitimidad que sufre el sector público, la cual se produce en parte por la mayor descentralización, que si bien consigue que las entidades sean más operativas, también conduce a una mayor fragmentación de las responsabilidades9 en sus dos niveles, político y financiero10.

Hay, por tanto, un giro hacia nuevas tendencias, ponderando en mayor medida otras funciones de control a parte de la siempre consabida de legalidad. Porque, al contrario de los planteamientos realizados por algunos, no se trata de confrontar la legalidad y la eficacia, sino más bien, dejar de fijarse sólo en aquélla dando importancia a ésta. Por consiguiente, no podemos estar más de acuerdo con Pablos11 cuando escribe: “la legitimidad por la eficacia debe estar siempre subordinada a la legitimidad democrática”, siendo por tanto un absurdo, en el contexto de las entidades públicas, pretender la eficacia por la eficacia misma.

Los cambios en la concepción del control a los que nos hemos referido podemos sintetizarlos mediante la confrontación de las peculiaridades del que se ha ejercido tradicionalmente y las del nuevo control. En el caso del primero encontramos que las principales características son: a) control formal de regularidad normativa; b) supervisión de documentos y actos aislados; c) el objeto es la justificación y la detección de fraudes; d) pretensión de universalidad; e) control interno: previo, de legalidad, de actos, con implicación en la gestión; f) solamente se ocupa del ámbito administrativo.

Por su parte, la nueva forma de concebir el control público, presenta otro tipo de particularidades, como son: a) no es un control exclusivo del cumplimiento de las formalidades; b) nuevos objetivos: fiabilidad de la información contable y mejora en la gestión; c) ampliación del objeto a la actividad descentralizada y empresarial; d) el control interno es: no universal, no sólo “a priori”, establecimiento de procedimientos, externo para la actividad descentralizada; e) ampliación del ámbito a: entes administrativos, empresas públicas, concesionarios, beneficiarios de subvenciones;...

En esta línea hay que entender los cambios que, sobre el control público, introduce el Título VI de la recientemente aprobada Ley General Presupuestaria (LGP).

Sin embargo, hemos de resaltar que para la constitución de un control moderno no basta con la exigencia legal de avanzar en los fines asignados a éste, sino que se han de emprender actuaciones que impliquen aprehender lo que ello significa, esto es, dar importancia al ambiente de control y en especial de la conciencia de control, intangible que se traduce en medidas de gerencia que se extiende tangiblemente a toda la organización. Esta concepción es puesta de relieve por diferentes autores, entre otros, Ortigueira12, Montesinos13 o Aibar14.

2. El control externo del Sector Público

El control externo de la actividad de las entidades públicas es aquel en el que no existe relación alguna de dependencia o subordinación jerárquica entre la entidad titular del control y la entidad controlada; bajo esta modalidad, se trata de informar o comunicar la regularidad en el cumplimiento de las normas y valoración de la gestión a terceros, no relacionados directamente con la gestión de la organización.

Este tipo de control no ha sido modificado en la nueva LGP, que se remite a la normativa ya existente. En España este tipo de control corresponde al Tribunal de

Cuentas del Reino y a los Órganos de Control Externo autonómicos (OCEX). Respecto del Tribunal de Cuentas15 hemos de señalar que, conforme recoge la Ley Orgánica que lo regula, es “único en su orden y extiende su jurisdicción a todo el territorio nacional, sin perjuicio de los órganos fiscalizadores de cuentas que para las comunidades autónomas puedan prever sus Estatutos”.

El Tribunal de Cuentas tiene dos funciones principales, desarrolladas, respectivamente, por cada una de las secciones en las que se organiza. La primera de ellas es la de enjuiciamiento, cuya función, propia y exclusiva, es la de enjuiciar las responsabilidades contables de quienes manejan los caudales públicos.

En cuanto a la segunda de las secciones es la de fiscalización, encargada de dicha función, es competente para la realización de las fiscalización externa, es decir, en la verificación de la contabilidad y en la comprobación de las cuentas de las entidades del sector público, que según determina el artículo 9 de la Ley Orgánica 2/1982, “... se referirá al sometimiento de la actividad económico financiera del sector público a los principios de legalidad, eficiencia y economía”.

Como señalan en los Principios y Normas de Auditoría en el Sector Público16 en su apartado 1.1 al referirse al concepto de fiscalización, ésta se entiende como “el control efectuado sobre el sector público por órganos institucionales, consistentes en la realización de diferentes tipos, de auditorías, profundizando de forma especial en el cumplimiento de la legalidad”, de donde se desprende, como señala el Manual de

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