POLITICAS PUBLICAS AMBIENTALES

I N T R O D U C C I O N

La elaboración de las políticas públicas y su planificación ha sido poco estudiada si se le compara con otros procesos sociopolíticos; su desarrollo teórico ha sido escaso, ya que se ha estudiado más la política, la formación, estructura y funcionamiento del sistema político, sus partidos, el proceso electoral, la cultura política, la institucionalidad y la toma de decisiones, que las políticas y su elaboración (Aguilar, 1992).

La política puede significar la realización de una acción específica ante una situación social deseada, por ejemplo en materia ambiental, sin embargo, el diseño y desarrollo de políticas obedece a las correlaciones de poder de los diversos actores sociales, y en el dilema de realizar planificación intelectual por objetivos, tecnocrática o política con interacción social y participación ciudadana.

La políticas públicas, por lo tanto, se reconocen como un proceso de aprendizaje colectivo para aumentar la capacidad de resolver problemas, influyendo de manera decisoria en la formulación y legitimación de la agenda pública a través de un proceso de interlocución y comunicación democrática entre sociedad y gobierno.

En este sentido, Downs (1993) señala que la atención a los problemas públicos y las hechuras de las políticas obedece a un ciclo que inicia cuando surge un determinado problema, su descubrimiento alarmante y el entusiasmo por atenderlo generalmente durante un periodo corto, seguido del descenso de interés público y su desaparición paulatina, muchas veces sin solucionarse.

Tal situación en materia ambiental es importante, ya que habría que preguntarse si la problemática seguirá el ciclo y durante cuánto tiempo en cada etapa, sugiriéndose evitar su desatención y la necesidad de actuar rápido y de manera colectiva.

La atención a la problemática ambiental y creación de políticas ha evolucionado desde los inicios de los llamados de los conservacionistas ante la extinción de especies y la preservación del mundo natural, hasta la consideración de manejo sostenido de recursos, primero como ecodesarrollo y posteriormente como desarrollo sustentable, es decir, desde una perspectiva estrictamente biológica y ecológica a una dimensión ambiental en la relación sociedad-naturaleza.

POLITICAS PUBLICAS AMBIENTALES

1.- PRINCIPIOS Y CONCEPTOS FUNDAMENTALES DE LAS POLITICAS PUBLICAS

Por política pública puede entenderse, como lo señala Vargas, el “conjunto de iniciativas, decisiones y acciones del régimen político frente a situaciones socialmente problemáticas y que buscan la resolución de las mismas o llevarlas a niveles manejables”. Afirma también el autor que no se debe confundir la política pública con la ley o la norma, ni tampoco se asimila a la política económica. La política pública implica un acto de poder e implica la materialización de las decisiones de quienes detentan el poder. La política pública supone tomas de posición que involucra una o varias instituciones estatales.

Otro autor como Muller plantea que la literatura anglosajona presenta la política pública bajo la forma de un programa de acción gubernamental en un sector de la sociedad, o un espacio geográfico determinado. Es decir, se “identifica a la política pública con el programa de acción gubernamental”. Sin embargo, se reconoce que este enfoque pragmático no tiene en cuenta la génesis social de las políticas públicas y recomienda el autor la siguiente definición de política pública: “Un proceso de mediación social, en la medida en que el objeto de cada política pública es tomar a su cargo los desajustes que pueden ocurrir entre un sector y otros sectores, o aun entre un sector y la sociedad global”.

En síntesis, se ha conceptualizado a la política pública como el curso de acciones de gobierno que propone adecuar, continuar o generar nuevas realidades, deseadas en el nivel territorial e institucional, contrastando intereses sociales, políticos y económicos y articulando los esfuerzos de los actores y organizaciones que ejercen presión en defensa de dichos intereses. En esta definición se reconoce a la política pública en su función de mediadora de diversos intereses, entendiendo también la política como procesos de negociación y conciliación entre grupos con diversos intereses.

La política pública se asimila al concepto de “policy” que está más relacionada con los “outputs”, es decir, la acción pública. No se puede hablar de política pública si la intencionalidad no se concreta en la realidad.

En el caso de las políticas públicas en ambiente, se podría afirmar que:

• Las políticas públicas en ambiente son originadas y operativizadas por un actor público revestido de autoridad; en este caso, los diversos niveles de gobierno estatal. Sin embargo, otros actores públicos o de la sociedad civil pueden e incluso deben ejercer influencia en la intencionalidad y participar en acción de las políticas, pero su impulso originario es competencia de quien está revestido de autoridad. Ortega, J. E. et. al “Política Ambiental: Políticas Públicas” Ciudad de Córdoba, Argentina. Maestría en Gestión para la Integración Regional y Centro de Información y Documentación Regional, Universidad Nacional de Córdoba.

• El análisis de la política pública en ambiente debe tener en cuenta la intencionalidad de la misma política, sus determinantes y en especial el objeto de análisis es la acción pública que ya se mencionó con la denominación de output. En este sentido, el análisis de la política pública es esencialmente pragmático.

• La política pública en ambiente involucra los objetivos y los medios para alcanzarlos. En este sentido, el ente territorial dispone de una autonomía relativa para definir las intervenciones que se realizan a través de regulaciones, planes, programas y proyectos de ambiente.

• La política pública en ambiente no tiene siempre como intencionalidad solucionar un problema en forma definitiva, sino que, tal como se señaló, solo pretende la mayoría de veces llevarlo a una situación manejable.

• Para realizar el análisis de las políticas públicas en ambiente se pueden utilizar varios enfoques tales como el de etapas o modelo secuencial que divide el proceso de producción de políticas en una secuencia lineal y progresiva. El enfoque de las etapas o el modelo secuencial se fundamenta sobre el principio que la producción de políticas públicas se centra en la resolución de problemas, tal como se esquematiza en el siguiente cuadro:

Etapas en el ciclo de producción de políticas públicas y su relación con la solución de problemas:

RESOLUCIÓN DE PROBLEMAS CICLO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

1. Reconocimiento del problema 1.Fijar la agenda

2.Proponer solución 2.Formular la política

3.Escoger una solución 3.Tomar decisiones

4.Aplicar la solución 4.Implementar la política

5.Apreciar los resultados 5.Evaluación

La ventaja del abordaje por etapas es que facilita la compresión del proceso de producción de políticas.

Las políticas son el conjunto de objetivos, principios, criterios y orientaciones generales para la protección del medio ambiente de una sociedad particular. Esas políticas se ponen en marcha mediante una amplia variedad de instrumentos y planes. Distinguir entre políticas, instrumentos y planes es necesario para efectos analíticos y prescriptivos pero estas tres dimensiones se encuentran con frecuencia fundidas en la práctica y diferenciarlas no resulta una tarea fácil.

Quienes actúan en pro de la protección ambiental pueden responder en formas muy variadas a los problemas que perciben: el establecimiento de nuevas regulaciones, la formulación y puesta en marcha de un plan detallado, la expedición de un permiso, o la creación de un fondo para promover la descontaminación o preservar la biodiversidad.

Las respuestas mismas pueden venir de fuentes muy diferentes: algunas son diseñadas por los cuerpos legislativos; otras por las agencias ambientales principales a nivel nacional, regional o local, o por organizaciones de la sociedad civil. Pueden estar dirigidas a prever o mitigar los daños ambientales, a conservar o restaurar un determinado ecosistema, o a remediar un viejo problema.

Algunas respuestas pueden tener como fin lidiar directamente con el medio ambiente en el sentido estricto de la palabra (agua, bosques, aire, suelo), mientras que otras buscan ofrecer una solución más integrada a partir de un fino tratamiento transectorial.

Las políticas pueden tener como objetivo la protección de un determinado ecosistema (ej. Un sistema de arrecifes, los bosques naturales andinos), el fortalecimiento de la capacidad de los actores que la proponen, o a compensar su débil posición frente a otros actores (ej. En relación con algunos de los oponentes de una determinada acción). También pueden estar dirigidas a incidir en factores del contexto como: el mejoramiento de las condiciones para la generación y apropiación social de la información (ej. el fortalecimiento de la educación ambiental en determinados niveles o de la investigación básica sobre un determinado campo del medio ambiente), la transformación de ciertas condiciones político-institucionales (ej. alcanzar una mayor coordinación e integración transectorial, o una mayor descentralización de la gestión a nivel local, o incrementar la

...