Privatización Portuaria En Colombia

La privatización portuaria en Colombia: los modos de gestión y las relaciones de

poder entre lo público y lo privado. Los casos de las Sociedades Portuarias

Regionales de Cartagena y Buenaventura1

Wilson Delgado Moreno

Ángela María Martínez Sander

1. Introducción

Como respuesta a la crisis fiscal del Estado de Bienestar y ante la tendencia privatizadora de los

puertos en América Latina, en Colombia se adoptó un nuevo marco institucional que, a partir del

Estatuto de Puertos Marítimos (Ley 1ª de 1991), liquidó la antigua empresa estatal Puertos de Colombia

(COLPUERTOS) que administraba y operaba monopólicamente los principales puertos públicos en

Colombia, y se reorganizó el sector bajo parámetros de competencia regulada, permitiendo el ingreso

del capital privado.

Con ello, se separaron las funciones de regulación y control en manos del Estado, así como las de

administración y operación de los puertos, las cuales se privatizaron de manera absoluta, implicando la

aparición y los nuevos roles de actores públicos y privados, tanto de carácter regulatorio (como la

Superintendencia de Puertos y Transporte), como empresarial (v. gr. las Sociedades Portuarias

Regionales (SPR’s) y los operadores portuarios). Este rediseño institucional reconfiguró las relaciones

de poder y externalizó funciones que anteriormente concentraba el gobierno central, especialmente las

de gestión y operación de la carga.

Esta política pública fue diseñada para afrontar los retos en términos de competitividad que impusieron

los procesos de apertura e internacionalización de la economía, y bajo el supuesto de que con ella se

liberarían recursos públicos para ser focalizados en aquellos ámbitos que aún constituyen la esencia

misional de la figura del Estado Social de Derecho; tal es el caso de la seguridad, la administración de

justicia y la política social.

En esta ponencia se analiza, desde una perspectiva política y organizacional, la transformación en las

relaciones de poder entre lo público y lo privado en las Sociedades Portuarias Regionales (SPR’s) de

Cartagena y Buenaventura, partiendo de los cambios que el proceso de concesión generó en los

derechos de propiedad accionaria.

1 La presente ponencia se deriva de un proceso de investigación adelantado durante los años 2010 – 2011, a través del

Proyecto denominado “La política pública de privatizaciones portuarias en Colombia – El modelo de concesiones y su

impacto sobre el comercio internacional: los casos de las Sociedades Portuarias Regionales de Buenaventura, Santa Marta,

Cartagena y Barranquilla (1993 – 2010)”, el cual fue ejecutado de manera conjunta entre los Grupos de Investigación

“Gestión y Políticas Públicas” (Categoría A – Colciencias) y “Negocios Internacionales y Comercio Exterior” (Categoría B

– Colciencias), adscritos a la Facultad de Ciencias de la Administración de la Universidad del Valle, la cual actuó como

entidad financiadora a través de la Vicerrectoría de Investigaciones mediante la aprobación de recursos destinados de la

Convocatoria Interna 22009.

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XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012

Esto modificó de manera radical el modo de organización y gestión de los puertos, así como la

propiedad sobre la estructura, las superestructuras y bienes de capital con los que se opera en el sector.

Igualmente, esta política pública implicó una reconfiguración en la relación capital – trabajo, desde el

punto de vista de la contratación laboral, lo que a su vez en el marco de la modernización portuaria,

conllevó un cambio significativo en los procesos de prestación de los servicios a la carga, siendo éstos

hoy intensivos en capital y mano de obra especializada. Así, el impacto de este rediseño institucional y

tecnológico ha sido positivo en términos de la eficiencia y productividad portuaria, y negativo para los

trabajadores oficiales que en el anterior modelo desarrollaban actividades de manipulación de la carga

(braceros, estibadores, etc.). En la actualidad, estos trabajadores han perdido esta categoría y son

contratados a través de intermediarios (operadores), lo que evidencia una política agresiva de

adelgazamiento organizacional y su consecuente externalización y precarización laboral.

2. Marco contextual: Modernización y privatización portuaria, una política pública

transnacional

En virtud de que las actividades portuarias desempeñan un papel de vital importancia para el desarrollo

de los países, su ejercicio está sometido al cumplimiento de las metas de comercio exterior que se fijen

en los planes de desarrollo económico y social de cada uno de ellos. Por lo anterior, y dada la tendencia

creciente de transnacionalización de los mercados a nivel global, los procesos de modernización y

privatización portuaria en los países fueron el mecanismo a través del cual los Estados pudieron contar

con eficientes, regulares y permanentes servicios portuarios, para mantenerse vigentes en esta

dinámica. De acuerdo con Solano y Fontalvo (2000, p. 12), dichos procesos fueron propiciados por un

conjunto de hechos que corresponden a tendencias económicas globales y a decisiones de política

supranacionales, los cuales resumen de la siguiente manera:

(…) la formación de grandes bloques económicos, la conocida Perestroica, la unificación económica de

las naciones de Europa, los tratados de libre comercio en diferentes regiones, el desarrollo inusitado del

comercio en la gran cuenca del Mar Pacífico con los países del Asia a la cabeza, las diferencias

notables en el desarrollo de los países del Pacífico Americano, y los del Pacífico Asiático y los del

Atlántico, son en esencia los motivos que inspiraron el espíritu de una decisión política de liberar la

economía de nuestro país y adaptar todos los recursos para entrar en esta ola novedosa de desarrollo.

De este modo, los lineamientos generales en materia de política portuaria corresponden a los

elaborados a mediados de los años 80 del siglo pasado por organismos internacionales, principalmente

por la Organización de Naciones Unidas a través de su agencia UNCTAD y, en el caso particular, en

América Latina, la CEPAL. Estas orientaciones globales buscaban, en la medida de lo posible,

universalizar la aplicación de determinados criterios tecnológicos, administrativos, financieros, de

gestión portuaria en general, etc., que consideraron estas entidades, facilitarían el desarrollo del

comercio internacional por la vía marítima. En el caso concreto de las políticas portuarias

implementadas en Colombia, son dos los hechos más destacados:

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XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012

· La UNCTAD y la CEPAL recomendaron la constitución de Consejos de Usuarios, encargados de

realizar una labor de vigilancia o control frente a los entes públicos y privados responsables de la labor

específica de transporte y manipulación de la carga, es decir, líneas navieras y empresas administrativas

portuarias.

Sin embargo, la idea original de fiscalización y control sobre reducción de costos de transporte, puertos

y aduanas, tarifas justas y equitativas, agilización de los procesos de movilización de la carga a través

de la progresiva implantación del transporte multimodal, etc., fue transmutada en nuestro país al

permitirse una injerencia directa de los usuarios en la determinación de las políticas portuarias, como

se deducía del régimen de manejo consagrado para COLPUERTOS por la reforma expedida en 1980.

Este proceso implicó una patrimonialización de la empresa estatal. Además de lo anterior, hacían parte

de dicha política patrimonial los permisos que, apoyados en el Decreto sobre puertos privados, se

concedieron por la autoridad portuaria a los usuarios privados para el usufructo subsidiado de los

puertos estatales. Al respecto, el economista Luis Mesa, en un artículo que evaluaba el embrionario

proceso de privatización de COLPUERTOS, en el acápite titulado “Los gremios: un caballo de Troya

en Puertos de Colombia”, se mencionaba el efecto negativo del Decreto 1174 de 1980 que permitió que

los usuarios del transporte marítimo hicieran presencia en la Junta Directiva de la Empresa (Varela,

2008).

· El segundo tópico crucial en la elaboración de una política portuaria, fue la cuestión de la

modernización. Resultaba claro que el futuro de los puertos colombianos, como cualquier otra actividad

económica, dependía en buena medida de su capacidad para adaptarse a los cambios y las innovaciones

tecnológicas que se produjesen a nivel mundial. En este sentido, era indiscutible que en las modalidades

de transporte marítimo internacional el foco desde el cual se irradiaban estas innovaciones, eran los

países desarrollados de Europa, Japón y los Estados Unidos, principalmente. Estos cambios tenían que

ver

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