Tesis reforma

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PODER LEGISLATIVO FEDERAL Y SISTEMA FEDERAL

José María sErNA dE LA GArZA*

SuMArio: I. Poder Legislativo federal. II. Sistema federal.

1. PodEr LEGisLAtivo FEdErAL

1. Mecanismo de integración de las Cámaras

1. La Cámara de Diputados

Uno de los hilos conductores de las reformas político-electorales iniciadas en México desde la década de los sesentas del siglo XX ha sido el intento de equilibrar el elemento preponderantemente mayoritario de nuestro sistema electoral original (establecido por la Constitución de 1917), con elementos que permitieran la repre- sentación de opciones que hasta mediados de los noventa perma- necieron como fuerzas minoritarias frente al partido hegemónico. En virtud de este propósito, en 1963 se creó la figura de los dipu- tados de partido, que con la reforma de 1977 fue sustituido por un sistema mixto preponderantemente mayoritario que, como en la actualidad, combinó el principio mayoritario con el de representa- ción proporcional en la integración de la Cámara de Diputados, si bien el primero de estos principios mantuvo, como también man-

* Investigador en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. Pre- sidente de la sección mexicana del Instituto Iberoamericano de Derecho Cons- titucional.

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tiene ahora, su posición dominante como criterio definidor de los efectos del sistema electoral en su conjunto.

Es así como el artículo 52 de la Constitución establece que  la Cámara de Diputados se integrará con quinientos diputados, electos según principios de representación distintos, a saber: tres- cientos de ellos serán electos por el principio de votación ma- yoritaria relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales, y doscientos serán electos según el principio de representación proporcional, mediante el sistema de listas regio- nales votadas en circunscripciones plurinominales.1

El umbral para que un partido político tenga derecho a que   le sean asignados diputados según el principio de representación proporcional también ha variado con el tiempo. Originalmente,   la reforma de 1977 fijó un umbral de 1.5%, del total de la vo- tación emitida para las listas regionales de las circunscripciones plurinominales2 (el artículo 53 de la Constitución señala que se constituirán cinco circunscripciones de este tipo en el país); sin embargo, a partir de la reforma del 22 de agosto de 1996, dicho porcentaje se aumentó a  2%.

Originalmente, la reforma de 1977 estableció como un re- quisito para que un partido político pudiera participar en la asig- nación de diputados de representación proporcional, el no haber obtenido sesenta o más constancias de mayoría. Este requisito    se explicaba en razón de que el partido que en dicho supuesto se encontrara ya no podía seguir siendo considerado como mino- ría, en el entendido de que la reforma de 1977 y de la creación de los diputados de representación proporcional había tenido el   fin

1 La reforma de 1977 estableció cien curules legislativas por el principio de representación proporcional, pero en 1986 se volvió a reformar la Constitución para elevar a doscientos el número de aquéllas.

2   Se les llama “plurinominales” porque en estas demarcaciones territoriales se elige a más de un diputado, a partir de listas que para cada circunscripción propone y registra cada uno de los partidos políticos. Cabe aclarar que para    que un partido político pueda obtener el registro de sus listas regionales deberá acreditar que participa con candidatos a diputados por mayoría relativa en por   lo menos doscientos distritos uninominales.

primordial de fortalecer a los partidos minoritarios y hacer más plural la Cámara de  Diputados.

Sin embargo, esta regla se cambió en 1986, con la introduc- ción de la llamada “cláusula de gobernabilidad”, que consistió básicamente en eliminar la regla arriba mencionada, y disponer  en su lugar que en el caso de que ningún partido obtuviera el  51% de la votación nacional efectiva, y si ninguno alcanzaba, con sus constancias de mayoría relativa, la mitad más uno de los miembros de la Cámara, al partido con más constancias de ma- yoría le serían asignados diputados de representación proporcio- nal, hasta alcanzar la mayoría absoluta de la   Cámara.3

La “cláusula de gobernabilidad”, que fue modificada por la reforma de 1990 al artículo 54 constitucional4, fue sin    embargo

3 En realidad, la reforma de 1986 fue más compleja, y por razones de es- pacio no desarrollamos aquí todas las disposiciones incluidas en el artículo 54 constitucional en aquel año, cuya lógica se entiende en función de la negocia- ción entre el partido hegemónico y los partidos minoritarios, con la intención  del primero de mantener la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados. Por ejemplo, entre aquellas disposiciones mencionaremos solamente la siguiente: “[T]endría derecho a obtener diputaciones de representación  proporcional,  todo partido político nacional que lograba por lo menos el 1.5% del total de     la votación emitida para las listas regionales de las cinco circunscripciones, siempre y cuando no hubiesen obtenido el 51% o más de la votación nacional efectiva, y que su número de constancias de mayoría relativa no representaran un porcentaje del total de la cámara que superara o igualara su porcentaje de votos, o bien, que habiendo obtenido menos del 51% de la votación nacional efectiva, su número de constancias de mayoría relativa no era igual o mayor a la mitad más uno de los miembros de la cámara”. Barquín, Manuel y Serna, José Ma., Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, comentada, t. I, México, Porrúa, 1995, p. 632.

4  La reforma de 1990 dispuso en el inciso c) de la fracción IV del artículo  54 que “Al partido político que obtenga el mayor número de constancias de mayoría y el treinta y cinco por ciento de la votación nacional, le será otorga- da constancia de asignación de diputados en número suficiente para alcanzar     la mayoría absoluta de la Cámara. Se le asignarán también dos diputados de representación proporcional, adicionalmente a la mayoría absoluta, por cada uno por ciento de votación obtenida por encima del treinta y cinco por ciento     y hasta menos del sesenta por ciento, en la forma que determine la ley”. Como se ve, se trataba de una reforma que trataba de dar “respiración artificial” al

suprimida por la reforma del 3 de septiembre de 1993 a dicho artículo, que determinó que las doscientas diputaciones de repre- sentación proporcional serían asignadas con el criterio de estricta correlación entre porcentaje de votación y porcentaje de curules de representación proporcional, si bien con dos excepciones. En primer lugar, cuando un partido político obtuviera más del 60% de la votación nacional emitida, tendría derecho a que se le asig- naran diputados de representación proporcional en un número  que sumado a las constancias de mayoría que hubiera obteni-   do, no pasara el número de 315 diputados, o sea, el 63% de la Cámara de Diputados. En segundo lugar, cuando algún partido político obtuviera el 60% o menos de la votación, pero aún así   su número de votos fuera mayoritario, la asignación de diputados de representación proporcional, sumada a las constancias de ma- yoría que hubiera obtenido, no podría sobrepasar el número de trescientos diputados, o sea, el 60% de la Cámara baja.5 Y final- mente, la reforma del 21 de agosto de 1996 conservó el principio de representación proporcional estricta, pero alteró el esquema de límites o techos superiores sobre el número máximo de curules que algún partido político puede tener en la Cámara baja, y que, como dijimos, antes de la reforma de agosto de 1996 oscilaba en- tre el 60% y el 63% de la misma. Según las nuevas reglas, ningún partido político puede controlar más del 60% de los escaños en   la Cámara de Diputados, ya que no podrá contar con más de trescientos diputados por ambos principios. Por otro lado, sobre el límite general del 60% como máximo de curules a controlar por un partido en la Cámara mencionada, las reformas de 1996 introdujeron también un límite en cuanto al diferencial que pue- de existir entre el porcentaje de votación nacional emitida en fa- vor de un partido, y el porcentaje de las curules que en la cámara

partido más grande, que no obstante esto, no alcanzara la mayoría absoluta, es decir: el PRI a inicios de la década de los noventa del siglo XX.

5 Barquín, Manuel, “Comentario al artículo 54 de la Constitución”, Consti- tución de los Estados Unidos Mexicanos comentada, México, Instituto de Investigacio- nes Jurídicas-Porrúa, 1995.

baja corresponden a ese mismo partido por ambos principios de representación. En ningún caso —señala la fracción V del artícu- lo 54 reformado— dicho diferencial podrá exceder los ocho pun- tos porcentuales. Esto significa que si, por ejemplo, un partido obtiene el 45% de la votación nacional emitida, el número máxi- mo de curules que podrá tener en la cámara baja será de 53%    de las mismas. Ésta es una regla que viene a acotar la tradicional sobrerrepresentación del partido más grande en la Cámara de Diputados, la cual perduraba en el sistema representativo mexi- cano a pesar de las reformas de 1993, que intentaron   limitarla.

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