DERECHO. Clasificación de los bienes del Estado

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(Antes hay algo escrito), que en síntesis significo la venta en remate público de las empresas del Estado o de sus principales paquetes accionarios, generándose un fuerte ingreso del Banco de Reserva. El Estado, sin embargo, mantuvo durante un corto tiempo la condición de accionista minoritario en algunas de las empresas privatizadas. Asimismo conserva, por lo menos teóricamente, su función fiscalizadora y reguladora de esas inversiones es aspectos fundamentales, tales como el cumplimiento de las obligaciones pactadas en los contratos de privatización y por cierto de las obligaciones pactadas en los contratos de privatización y por cierto de las obligaciones generales señalas en la ley minera. La vigente Constitución Política de 1993 en su Artículo 60° solo permite la actividad empresarial del Estado en forma subsidiaria o sea, que no existe ningún otro inversionista privado, la inversión sea de alto interés público o de manifiesta conveniencia nacional y que, además,  esté autorizada por la ley expresa.

4. Clasificación de los bienes del Estado

Hemos dicho que territorio y propiedad no deben nunca confundirse. El territorio es el ámbito espacial del Estado derivado de su calidad de ente soberano donde ejerce el jus imperium, mientras que la propiedad es un derecho (poder jurídico según el Código Civil) que vincula a una persona con una persona con una cosa o  con un bien. Esa persona puede ser natural o jurídica, y en el segundo caso, de  derecho privado o de derecho público, siendo el Estado la persona jurídica de derecho público por excelencia, conforme se ha dicho algo. Sin embargo, en determinadas situaciones el Estado  puede ser propietario de algo precisamente en virtud de que es titular  del territorio, siendo esa la situación de los bienes de dominio público. Vale decir que la noción de soberanía  en términos generales y abstractos se pasa a la idea de propiedad específica y concreta  para determinadas categorías de bienes ubicados dentro del territorio. Ahora bien la doctrina, según García Montúfar (Apuntes de Derecho Minero y de los Hidrocarburos. Lima. Universidad de San Martín  de Porres, Facultad de Derecho, 1922, pág. 11) distingues tres categorías  de bienes de dominio público:

i) Los bienes de uso público

Tales como las calles, las plazas, parques, caminos, carreteras, puentes, canales, playas, etc. Conforme al Artículo 73° de la Constitución vigente, “los bienes de dominio público  son inalienables e imprescriptibles. Los bienes de uso público puede ser concedido a particulares conforme a la ley, para su aprovechamiento económico”. Este dispositivo, en opinión del suscrito, incurre en confusión porque lo que es materia de concesión no son los bienes de uso público, salvo circunstancias restrictivas o excepcionales, sino en todo caso los servicios públicos que puedan prestarse con tales bienes. Resulta absurdo que se conceda la explotación de una calle destinada a la circulación pública, por ejemplo la Avenida Javier Prado frente de la ex Facultad de Derecho de la Universidad de San Martin de Porres, ya que ello desvirtuaría el sentido comunitario de una ciudad, que por definición no debe crear trabas al desplazamiento de las personas y de las cosas. Pero si es factible otorgar en concesión  la explotación de una carretera, con el consiguiente cobro de peaje por el uso de la misma, lo cual existe en la provincia de Lima  a través de INVERMET  y se piensa extender a nivel nacional para el resto de la red vial del Estado o por lo menos de parte de ella. En este caso la concesión de una vía de comunicación, a pesar de que genera un gasto para el usuario, al mismo tiempo podría originar ventajas tangibles provenientes de la existencia y calidad de la misma.

ii) Los servicios públicos

Tales  como puertos, aeropuertos, energía eléctrica, agua y desagüe, telefonía, telecomunicaciones, vialidad, transporte público, limpieza pública, etc. Estos bienes pueden pertenecer al Estado directamente, así como a empresas estatales y empresas privadas que explotan servicios públicos.  En ambos casos la explotación  de los servicios públicos se realiza bajo el régimen de concesiones, generalmente temporales y que pueden ser monopólicas o no. Tales concesiones emanan de una ley autoritaria, pero a diferencia de la concesión  minera, requiere un contrato entre el Estado y la empresa concesionaria, en el que se estipulan las condiciones básicas del servicio público a ser prestado a la colectividad.  El servicio público a su vez genera la suscripción de contratos de adhesión con el usuario del servicio, en el que el segundo carece virtualmente de capacidad negociadora, salvo situaciones excepcionales determinadas por la magnitud de la prestación. Sobre este particular el tratadista argentino Rafael Bielsa formula la siguiente apreciación: “En general en el régimen jurídico de las concesiones existen dos situaciones: una general, que es legal, y otra particular que es contractual y que debe subordinarse siempre a la legar y que no es de derecho civil, sino de derecho administrativo, que atribuye derechos e impone obligaciones al concesionario” (BIELSA, Rafael. Principios de Derecho Administrativo, Tercera Edición. Buenos Aires. Ediciones Depalma, 1963, págs. 152 y 153).

iii) Bienes dedicados al fomento de la riqueza nacional

Tales como los recursos naturales, renovables o no renovables, antes de su explotación por el Estado o los particulares, así como las áreas naturales protegidas, que con arreglo  a la Ley N° 26821 –Ley Orgánica por el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales- forman parte del patrimonio natural de la Nación. En relación con este punto debe señalar que, conforme al Artículo 68° de la Constitución de 1993, “el Estado está obligado a promover la conservación de la diversidad  biológica y de las áreas naturales protegidas”.

Existen también bienes de propiedad del Estado pero que no se consideran propiamente del dominio público sino más bien del dominio privado del Estado. En esta categoría se encuentran los predios de propiedad del Estado afectado a un uso determinado, como por ejemplo edificios para oficinas de ministerio y dependencias gubernamentales, locales escolares, locales universitarios, cuarteles, y también equipos, maquinarias, vehículos, etc. Sobre este tipo de bienes, sean muebles o inmuebles, el Estado ejerce su dominio como un propietario cualquiera sujeto a las normas de Código Civil. Al respecto el tratadista Toribio Alayza y Paz Soldán describe al dominio privado del Estado de la siguiente manera: “El estado es dueño de una serie de bienes que le pertenecen no por los conceptos de nullius o vacantes, ni por el derecho regaliano, sino porque los ha adquirido directamente, ya sea por compra, por testamento, por permuta, etc. En estos casos el Estado puede disponer de ellos como topo propietario de un bien, aunque la verdad es que toda contratación con el Estado sobre sus bienes debe reunir ciertos requisitos y formalidades especiales con el objeto de garantizar su mejor aprovechamiento” (ALAYZA Y PAZ SOLDÁN, Toribio. Derecho Administrativo General y del Perú. Lima. Sanmarti y Cía., 1927, pág. 211). La adquisición de bienes, muebles o inmuebles, por parte del Estado se encuentra regulada por la normatividad de las leyes presupuestas y normalmente se realiza a través de ofertas directas, concursos de precios o licitaciones, dependiendo del valor adquirido y de la urgencia de la misma.

Los Artículos 66° y 73° de la Constitución vigente y sus antecedentes, los Artículos 118° de la de 1979 y 37° de la de 1933, no señalan ninguna regla respecto de la clasificación de los bienes de dominio público, ni tampoco se refieren a los  bienes de dominio privado. Sin embargo el Artículo 33° de la Constitución de 1933 y el Artículo 128° de la de 1979 impedían la posibilidad de que las cosas públicas y los bienes públicos, suyo uso es de todos, fueran objetos de propiedad privada o de derecho privado. El Artículo 73° de la actual Constitución, no obstante establecer el carácter inalienable e imprescriptible de los bienes de dominio público, autoriza la concesión de los bienes de uno público para su aprovechamiento económico. En este caso se advierte que los segundos vienen a ser una categoría específica de los primeros y pueden ser objeto de una concesión con un fin lucrativo, algo que las constituciones anteriores o permitían, precisamente por su calidad de uso vigente.

iv) Régimen legal vigente de los bienes del Estado

Los alcances jurídicos y doctrinarios anteriormente descritos ahora han quedado enmarcados dentro de la Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, Ley N° 29151 (El Peruano, 14-12-2007) cuyo Artículo 3° señala que “los bienes estatales comprenden los bienes muebles e inmuebles, de dominio privado y de dominio público que tiene como titular al Estado o a cualquier entidad pública que conforma el Sistema Nacional de Bienes Estatales, independientemente del nivel del gobierno que pertenezcan”. Su Artículo 7°, sobre  garantías que rigen el Sistema Nacional de Bienes Estatales, establecen en sus inciso  “la venta por subasta pública de los bienes de dominio privado estatal y, de manera excepcional, en dome directa”. Entre las funciones y atribuciones de Superintendencia Nacional de Bienes Estatales (SBN), el inciso  del Artículo  14° de la referida ley consigna la facultad de “sustentar y aprobar los actos de adquisición, administración y disposición de los bienes estatales de carácter y alcance nacional, y demás bienes que se encuentren bajo su competencia”, en el inciso del mismo dispositivo se faculta a la mencionada Superintendencia Nacional de Bienes Estatales a “emitir opinión técnica en los actos de disposición de predios de propiedad del Estado, con excepción de los bienes de propiedad municipal y de aquellos que sea materia de procesos de formalización o estén comprendidos en procesos de privatización o concesión en cumplimiento de disposiciones especiales”. En el inciso del Artículo 14°.2 de dicha ley se indica que son funciones compartidas de la mencionada Superintendencia (SBN), la de “tramitar y aprobar la conversión de bienes de dominio público al dominio privado del Estado, por la pérdida de la naturales o condición apropiada para su uso o servicio público, sin perjuicio de la competencia de los gobiernos locales para este efecto, luego de lo cual los bienes quedarán a cargo de la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales”.

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