Federalismo Fiscal

Federalismo como sistema político

EL SISTEMA FEDERAL COMO MODELO POLÍTICO-TERRITORIAL DEL ESTADO

INTRODUCCIÓN

El sistema federal como modelo político-territorial del Estado es el tema que nos ha encomendado la comisión encargada de la publicación de este libro homenaje al profesor Manuel García Pelayo, de cuyo legado he tenido la satisfacción de impregnar mi investigación en el área del Derecho Público en las aulas de la Universidad Central de Venezuela. Al plantearnos este tema nos resulta imprescindible destacar que abordar el federalismo en la actualidad es un reto interesantísimo, no sencillo, por cuanto conceptualmente es una institución, figura o forma de gobierno que tiene más de 246 acepciones , y otras muchas clasificaciones y usos. Debemos partir por tanto de la idea de que no existe un modelo único. Ni siquiera hay coincidencia en los autores sobre la noción de federalismo calificado como forma de gobierno, ya que desde el punto de vista orgánico, las formas de gobierno suelen dividirse en república y monarquía y funcionalmente en democracia, aristocracia y autocracia.

Es por esa diversidad y riqueza de la noción de federalismo que hemos decidido acercarnos a él en este trabajo a través de un prisma histórico, observando las constituciones de nuestra vida republicana a partir de 1811. Nos referiremos a algunos elementos comunes a un federalismo o sistema federal, con la intención de vislumbrar, somera y globalmente, cómo se genera y se desarrolla en Venezuela, tratando de distinguir los rasgos de federalismo en nuestro país a través de los años, los diferentes gobiernos y gobernantes.

El modelo del federalismo en Norteamérica constituyó la inspiración de nuestro primer Congreso constituyente en 1811 y luego la idea de federación ha sido una bandera, un estandarte, un desiderátum o una aspiración tanto de legisladores como gobernantes. Se ha entendido la federación o el federalismo como una figura contrapuesta al centralismo, y es por esas aspiraciones de independencia o descentralización de los estados, que nuestro federalismo se torna en una institución o figura particular, por cuanto observaremos que lo que se pretende es lograr una independencia de los Estados con respecto a la capital de la República, pero muchas veces esa autonomía no está programada, ni existen los medios económicos para sustentarla, como es el caso de la prestación de los servicios públicos, en el que muchas veces lo Estados o Municipios no cuentan con los recursos financieros y humanos para su desarrollo y ejecución.

En las últimas décadas se realizaron trabajos importantes para la reforma del Estado, cabe nombrar especialmente la labor de la Comisión para la Reforma del Estado (COPRE) en cuanto al tema de la descentralización, distribución y delegación de las competencias del gobierno central a los gobiernos locales. Observaremos los avances en descentralización surgidos a raíz de reformas legislativas como la Ley Orgánica de Régimen Municipal y La Ley Orgánica de descentralización, ambas reformas en el año 1989, con importantes avances como la elección directa de gobernadores y alcaldes.

Igualmente observaremos como en la Constitución de 1999 se genera un gran avance legislativo porque se consagra, en el propio texto constitucional, a Venezuela como una República federal, sin embargo en la práctica percibimos como el desarrollo legislativo que se genera con la reforma de las leyes para adecuarlas a la Constitución, se aparta del federalismo al crear instituciones de funcionamiento radicalmente centralista. En nuestra opinión, esto viene a formar parte de un total de incongruencias legislativas dentro de nuestra historia constitucional.

I

NECESARIOS ANTECEDENTES HISTORICOS

“El separatismo venezolano estuvo presidido por la constitucionalidad”

Hemos querido comenzar nuestro trabajo con esta frase del maestro Chiossone, como un modo de justificar nuestra postura ante la historia del constitucionalismo en Venezuela, en la que consideramos que la mayoría de las veces la Constitución ha sido utilizada, en toda nuestra vida republicana, como una manera de dar sustento y legalidad a los cambios políticos que el gobernante de turno, militar o civil, a pretendido dar al Estado. Desde 1811 hasta 1999 Venezuela ha tenido 25 Constituciones, casi todas fueron dictadas bajo Presidentes militares, “a excepción de tres: la de 1891, con Andueza Palacios; la de 1947, con la Junta Revolucionaria (gobierno de facto) presidida por Betancourt; y la de 1961, bajo el gobierno constitucional de Betancourt”

Hablar de federalismo en Venezuela nos exige inexorablemente recordar nuestra historia constitucional y detenernos en el hecho de que nuestra primera República nace federal, en nuestra opinión, con aspiraciones de ser federal. Ya desde la primera Constitución de 1811 se establece un sistema de gobierno federal inspirado en el federalismo norteamericano , y en el concepto de separación de poderes aportado por la revolución francesa. “Venezuela es la primera en promulgar, a fines de 1811, su constitución política a semejanza de lo que habían hecho en América los Estados Unidos y en Europa Francia y Polonia. Esta carta es también la primera Constitución que apareció en el mundo español, dictada por un Congreso legítimamente constituido y con carácter nacional. La constitución de 1811 acoge el sistema rígido y adopta para la República el sistema federal de gobierno.”

En Venezuela lamentablemente no contamos con los libros de actas que recogen las discusiones sobre esa primera Constitución de 1811, ellos se perdieron durante la guerra de independencia, sólo tenemos referencia de ellos. De allí que sean limitadas las fuentes para investigar sobre el modo como se fraguan las ideas federalistas en ese primer Congreso Constituyente, pero sabemos que la idea del sistema Federal, como modelo político territorial de Estado surge en nosotros, y se consolida, en esa primera Constitución. Los patriotas que desarrollan una lucha política y que forman parte del grupo de redactores de la Constitución, en su mayoría, son los mismos que combaten las batallas, “Dentro del campo patriota, al mismo tiempo que se hace la guerra, se desarrolla una lucha política entre los que son partidarios de un reformismo, pero dentro de los cauces legales de la tradición legislativa vigente, es decir, propugnando por el establecimiento de una regencia y la convocatoria de unas cortes estamentales, y aquellos otros, plenamente radicales, que hacen tabla rasa de los fundamentos institucionales y que, apoyados por un justismo inicial, establecen, en la práctica una REPUBLICA FEDERAL, que tal es, a fin de cuentas, la junta central, constituida por vocales designados por cada una de las juntas provinciales que habían reasumido, revolucionariamente, la soberanía.” . Por eso podemos colegir que los constituyentes, en su generalidad, eran partidarios de la independencia de Venezuela de la corona Española, pues se constituyeron en Congreso Constituyente, pero entre ellos se da el fenómeno de una doble revolución, la independentista y la republicana. Pero hacer la Constitución sí crean una República nueva, una República que deciden llamar Federal, sin embargo para ello, utilizan las estructuras políticas y territoriales ya existentes, las instituciones de la Colonia, particularmente la Junta Central.

Así como nuestra primera Constitución (1811) se ha llamado “federalista”, observamos que en la segunda, la de Angostura (1819), configura y crea un gobierno centralista. ¿Cómo se da ese cambio en tan pocos años? , muchas respuestas pueden darse a esta pregunta, sin embargo estimamos que la circunstancia histórico-política que sirvió de fundamento nuestras primeras cartas magnas, “la independencia”, es el eje que mueve el pensamiento jurídico-político de los primeros constituyentes, y esa segunda Constitución, aunque diferente y centralista, era obra del Congreso como órgano de representación popular. El Congreso de Angostura no aprueba totalmente el proyecto presentado por Bolívar, sin embargo, la Constitución sí es fruto de los principios Bolivarianos ya que Bolívar era de tendencia centralista, y esto no es un hecho negativo, simplemente significa que el centralismo era la fuerza que necesitaba para libertar cinco naciones.

En Venezuela, durante los años 1810 a 1822, los términos, independencia y Constitución, van de la mano, se identifican. La Constitución de 1811 viene a ser el instrumento legal que justifica la separación de Venezuela con España y que subsiguientemente construye un sistema de Gobierno. Surge la federación como “el intento a armonizar unas juntas provinciales con otras (…) y especialmente el recelo al poder pleno en mano de unas o pocas personas que, sin sujeción a nadie, podía por torpeza, debilidad o traición entregar al país.” Es por esto que consideramos que se establece “Un gobierno federal débil, en lugar de las antiguas formas monárquicas” , de esta manera resulta posible cambiar de un modo flexible los sistemas políticos, y la razón es esta: no se buscan los sistemas políticos como tales, sino que se busca “la independencia”, autónomamente del sistema político.

De esta manera, en la Constitución de 1811, Federalismo significa “que el gobierno central tiene los poderes expresamente delegados, nada más. Los poderes residuales pertenecen a los Estados (Provincias) o al pueblo” .

Los venezolanos de 1811- 1821 quieren la independencia, como también quieren todos los principios

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