FEDERALISMO FISCAL

Definiciones y conceptos.

El objetivo del federalismo fiscal es, a decir de los especialistas, entender y definir qué instrumentos y funciones recaudatorias son más conveniente centralizar y cuáles es mejor poner en esferas descentralizadas de gobierno.

La naturaleza del federalismo fiscal implica una definición de competencias entre los diferentes niveles de la administración federal para llevar a cabo la recaudación de impuestos y el gasto público. El federalismo fiscal, por tanto, es un conjunto de normas utilizado por los países –federalistas o centralistas- que intentan descentralizar la labor fiscal. Esta dicotomía conceptual y administrativa ha provocado mucha confusión, además del hecho de que en naciones de corte centralista, como Francia, se discuta el planteamiento de la descentralización fiscal como parte del concepto de federalismo fiscal referido.

Uno de los principales estudiosos de este tema, Wallace E. Oates, señala que el federalismo fiscal trata la estructura vertical del sector público. Explora, tanto desde el punto de vista positivo como normativo, los roles de los diferentes niveles de gobierno y las formas en que se relacionan a través de mecanismos, como la transferencia de recursos.

Dentro de las discusiones teóricas sobre el particular, vale la pena traer a colación las palabras de otro especialista del federalismo, Chanchal Kumar Sharma, quien explica de manera sencilla:

Mientras el federalismo fiscal constituye un conjunto de principios guías, un concepto guía, que ayuda a diseñar relaciones fiscales entre el nivel nacional y los niveles subnacionales de gobierno, la descentralización fiscal, por otro lado, es el proceso de aplicación de dichos principios.

Tras un siglo de inercia centralizadora en nuestro país, a fuerza de mantener la cohesión nacional, fue hasta mediados de la década de 1920 cuando se inició el lento camino de construcción del federalismo fiscal, buscando los mecanismos de la autonomía tributaria, la descentralización fiscal, el incremento de la capacidad impositiva y una clara diferenciación de facultades impositivas sobre la base del fortalecimiento del municipio.

Durante los primeros años del periodo posrevolucionario se mantuvo en general una forma concurrente de facultades entre los dos niveles de gobierno con facultades legislativas (federal y estatal). Este sistema fue evolucionando lentamente a raíz de la creación del sistema de participaciones en 1922 y la realización de las convenciones nacionales fiscales de 1925, 1933 y 1947. Por su parte, la legislación en materia fiscal también fue evolucionando, aunque en las leyes de coordinación fiscal de 1948 y 1953 sólo existía posibilidad de coordinación de los sistemas fiscales, federal, estatal y municipal en cuanto a participaciones. ROLANDO

La mecánica del federalismo fiscal mexicano.

El marco jurídico referente al federalismo en México parte de la Constitución General de la República, cuyo artículo 40 define el carácter republicano, democrático, representativo y federal del régimen (actualmente se discute en el Senado la propuesta de incluir en dicho artículo el carácter laico del estado mexicano, aprobado en la Cámara de Diputados), compuesto de estados libres y soberanos; estos últimos divididos administrativa y políticamente en municipios. Sólo los estados y la federación cuentan con un sistema de división de poderes tripartita, según el modelo tradicional de Montesquieu. Aunque con potestadeslimitadas, conforme al artículo 115 fracción IV, los gobiernos municipales tienen la facultad de administrar libremente su hacienda.

En 1978 se aprobó la Ley Federal de Coordinación Fiscal, cuyo artículo primero señala como objetivo central: coordinar el sistema fiscal de la Federación con los de los Estados, Municipios y Distrito Federal, establecer la participación que corresponda a sus haciendas públicas en los ingresos federales; distribuir entre ellos dichas participaciones; fijar reglas de colaboración administrativa entre las diversas autoridades fiscales; constituir los organismos en materia de coordinación fiscal y dar las bases de su organización y funcionamiento.

El Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas (Indetec), es un organismo del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, cuyas funciones incluyen apoyar en materia de capacitación, asesoría y consultoría técnica, así como realizar estudios e investigaciones fiscales, además de informar y difundir todo lo relacionado con la fiscalización.

Hasta 1999, las participaciones que correspondían a estados y municipios se concentraron en el Ramo 26 (denominado originalmente Solidaridad y Desarrollo Regional, más tarde Superación de la Pobreza y finalmente Desarrollo Social y Productivo en Regiones de Pobreza), ocasionando que el gasto se ejerciera con un considerable grado de discrecionalidad. A partir de 2000 esas participaciones se programaron en los ramos 28 y 33, los cuales condicionaron –“etiquetaron”- la aplicación de tales recursos a los siguientes rubros: educación básica y normal; salud; infraestructura social; fortalecimiento municipal; educación tecnológica y de adultos y, finalmente seguridad pública. OSCAR

La estructura de los recursos federales que perciben los municipios se componen de las Participaciones Fiscales Federales y de las Aportaciones, tipificados como ramo 28 y 33 respectivamente, en el Presupuesto de Egresos de la Federación.

A mediados de la década de 1990, Ma. de la Luz Mijangos Borja escribió un artículo sobre la necesidad de redefinir el régimen de facultades constitucionales en materia fiscal;12 entre otras propuestas, sobresalía la redefinición de las fuentes de riqueza e ingreso, es decir, los gravámenes que pueden aplicar exclusivamente cada uno de los niveles de gobierno.

Retomando la iniciativa que presentó el Partido Acción Nacional en 1992 para reformar la Constitución y proponer un Consejo Federal Tributario con capacidad de iniciar leyes, Mijangos rescató parte de la argumentación en que se sustenta esta propuesta, sobre todo en cuanto a los argumentos críticos más señalados del sistema de participaciones, que en su opinión, no favorece el desarrollo regional, es unilateral, centralista y discrecional en la asignación de recursos fiscales. CECILIO

Por ello, dice Mijangos, debe considerarse el hecho de que las haciendas locales presentan déficits crónicos crecientes, aún cuando las finanzas federales muestren superávits. Es este tipo de situaciones las que motivan el impulso de propuestas como la creación de un organismo autónomo, del tipo del Banco de México, para que, con imparcialidad, esté a cargo de la administración del sistema de coordinación fiscal. Al proponer la revisión del sistema de transferencias fiscales, se ha llegado a proponer que la administración de los programas sociales, como fue Solidaridad y sigue siendo Pro-Campo, sean administrados por los municipios, por y para quienes, se argumenta, han sido creados.

Desde entonces, ha habido propuestas que han insistido en la necesidad de vincular la consolidación democrática con la consolidación del federalismo. De acuerdo con Horacio Sobarzo Fimbres, la evolución de las relaciones fiscales intergubernamentales de las últimas décadas en materia de federalismo fiscal, está dando origen a un sistema distorsionado, donde “las entidades federativas han estado recuperando capacidades de gasto, pero al mismo tiempo disponen de una muy reducida capacidad para obtener ingresos propios a través de tributación.” Por tanto, sugiere Sobarzo, se debe buscar que los estados dispongan de mayores atribuciones impositivas, por lo que urge una reforma fiscal que haga planteamientos en esa dirección.

Sería incorrecto asumir que es lo mismo el federalismo fiscal a una reforma fiscal, por profunda que fuese; pero una serie de reformas fiscales, como las que se plantean, pueden contribuir en gran medida al fortalecimiento de aquél. De hecho, los últimos intentos de reforma fiscal han tenido en la mira tal profundidad que, de llevarla a cabo, iría en la dirección correcta en el apuntalamiento del federalismo en su conjunto.

Por su parte, Leonardo Lomelí, actual Director de la Facultad de Economía de la UNAM, recientemente señaló la urgencia de un diagnóstico adecuado, que haga explícito lo que cada impuesto recauda por grupos de población e ingreso, grupos empresariales, sectores de actividad, y el grado en que los afecta el gasto fiscal junto con las estimaciones de evasión de cada uno de ellos. CLAUDIA

Lomelí señala que las finanzas públicas de nuestro país tienen una fragilidad estructural que sólo puede superarse con una reforma fiscal profunda:

La baja recaudación, asociada a un régimen fiscal lleno de privilegios, exenciones y lagunas que permiten la elusión y crean incentivos para la evasión, se ha visto agravada por el crecimiento de actividades informales y aún ilegales y la falta de continuidad en las políticas orientadas a mejorar la eficiencia tanto de la recaudación tributaria como del gasto público. Resulta necesario construir un sistema tributario más justo y eficiente si queremos garantizar niveles de bienestar básicos para la población y el cumplimiento de los derechos sociales que establece la Constitución.

No sólo señala como equivocado

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