Gobernabilidad

GOBERNABILIDAD

ANTONIO CAMOU

DEFINICIÓN

Si bien os problemas a los que hace referencia el concepto gobernabilidad son tan antiguos como la reflexión sobre la política misma, el uso generalizado no es mucho más reciente. De hecho, las cuestiones asociadas al vocablo gobernabilidad comenzaron a ingresar en la agenda de los políticos y estudiosos de los países centrales desde mediados de los años setenta, junto con la crisis de las economías desarrolladas, la emergencia de nuevos movimientos sociales y el agotamiento del llamado "Estado de bienestar”. En América Latina, por su parte, la discusión regional sobre las cuestiones de gobernabilidad estuvo enmarcada por tres complejos procesos que comenzaron a desarrollarse con especial ímpetu durante la década de los ochenta; el proceso de crisis, ajuste y restructuración económica; el agotamiento del modelo del estado interventor y su consiguiente redefinición en términos de la reforma del Estado, y el cambiante itinerario de las transiciones y consolidaciones democráticas. En los últimos años, y sobre todo al considerar los obstáculos y los primeros magros resultados de las nuevas gestiones gubernamentales democráticas, la reflexión sobre el tema ha ido en ascenso.

No obstante, y a pesar de la creciente importancia de los problemas de gobernabilidad en la región, los perfiles del debate político y académico siguen siendo todavía lo suficientemente borrosos como para ofrecer un caracterización de la cuestión aceptada por la mayoría de los especialistas. No en vano, un dedicado estudioso de esta temática ha reconocido que, "marcado por implicaciones pesimistas (crisis de gobernabilidad) y a menudo conservadoras, el término se presta a múltiples interpretaciones"; por tal razón, agrega, "no es tarea fácil extraer de la literatura especializada, vasta pero poco sistematizada, amplia pero a menudo confusa hipótesis claramente planteadas" (Pasquino, 1983: 192-199).

En términos generales, y sin pretender ofrecer una caracterización cerrada de la cuestión, entenderemos por gobernabilidad un estado de equilibrio dinámico entre el nivel de las demandas societales y la capacidad del sistema político para responderlas de manera legítima y eficaz. Esta definición, aun en su simplificadora brevedad, nos permite ubicar los problemas de gobernabilidad sobre el plano de la relación entre el sistema político y su entorno o ambiente, es decir, la sociedad, evitando cargar a uno solo de los términos de la relación de gobierno con el peso por mantener adecuadas condiciones de gobernabilidad. En otras palabras, no es un Estado o gobierno lo que permite -perse- gobernar una sociedad, ni tampoco es la sociedad en sí misma gobernable o ingobernable; más bien, es la relación compleja entre ambos términos lo que nos permite hablar de las condiciones de gobernabilidad. El asunto no sólo tiene importancia teórica, sino también adquiere relevancia práctica: la responsabilidad por mantener condiciones adecuadas de gobernabilidad no es una cuestión que recae, de manera unilateral, en el gobierno o en la sociedad. De este modo, gobierno y oposición, partidos y organizaciones ciudadanas han de comprometerse de manera conjunta a la hora de mantener un nivel aceptable de gobernabilidad.

Adicionalmente, es importante no reducir la caracterización de los problemas de gobernabilidad a un esquema dicotómico simple; más bien, es posible –y conveniente- hacer uso de ese concepto de una manera algo más matizada y flexible que se traduzca en términos de "grados" de gobernabilidad y no en la gruesa dicotomía blanco/negro de gobernabilidad-ingobernabilidad. Una forma de pensar este espectro matizado de situaciones es apelando a la noción de "déficit" de gobernabilidad como estadio intermedio entre las nociones “límite" de gobernabilidad e ingobernabilidad.

HISTORIA, TEORÍA Y CRíTICA

El debate sobre las cuestiones de gobernabilidad se ha concentrado en el análisis de dos problemas fundamentales. En primer lugar, nos enfrentarnos a la tarea de precisar cuáles son las dimensiones analíticas básicas del concepto de gobernabilidad. En segundo término, requerimos de la formulación de un modelo analítico para el estudio de los problemas de gobernabilidad; en otras palabras, nos preguntamos cómo (y, a la larga, por qué) surgen deficiencias en el ejercicio del gobierno que pueden desembocar en auténticas crisis de ingobernabilidad.

1, Diferentes autores v tradiciones teóricas han señalado que los problemas de gobernabilidad hacen referencia a tres componentes conceptuales fundamentales, ya sea tomados por separado o en una compleja combinación de ellos. Esos componentes se refieren a los conceptos de eficacia/eficiencia, legitimidad y estabilidad.

a) Gobernabilidad y eficacia: la tradición de la "razón de Estado". Esta primera corriente enfatiza la dimensión de la eficacia/eficiencia en el ejercicio del poder político, y por ende de la gestión gubernamental, como clave de la gobernabilidad de un sistema social. Para esta versión, la gobernabilidad se considera como una propiedad de los sistemas políticos, definida por su capacidad para alcanzar objetivos prefijados al menor costo posible. Dejando de lado la cuestión acerca de la definición y eventual medición de esos "costos", es claro que todo sistema tiende a asegurar su propia supervivencia y a reforzar su capacidad operativa. En este sentido, el concepto de gobernabilidad como eficacia/eficiencia posee una notoria afinidad' con la noción de "razón de Estado", con la que principia la reflexión científica moderna sobre la política a partir de la obra de Maquiavelo.

Como es sabido, la tradición .abierta por el pensador florentino descarga a la acción política del requisito de congruencia moral entre medios y fines, remplazándolo por un criterio de eficacia instrumental dictado por la necesidad de mantener el poder. En una línea semejante, que se continúa en las reflexiones de Thomas Hobbes á. Niklas Luhmann, pasando por Max Weber y todas las vertientes del llamado "realismo político", el problema central de la política pasa por el ejercicio eficaz/eficiente del poder, es decir, por el mantenimiento adecuado del "grado de gobierno" sobre una saciedad.

En este sentido, podríamos trazar un paralelo esclarecedor entre gobernabilidad -entendida como grado de gobierno eficaz- y la conocida noción weberiana de "dominación". De este modo, si el grado de gobierno hace referencia a "la probabilidad de encontrar obediencia a un mandato de determinado contenido entre personas", diremos 'que a mayor probabilidad de encontrar cumplimiento (o al menos aceptación social) a una decisión política, tendríamos mayor grado de gobierno y, por tanto, mayor gobernabilidad (Weber, 1987: 16).

Claro que esta concepción, en el sentido que puede tomar -por ejemplo- en la obra de Luhmann, debe quedar eximida de dos gruesas simplificaciones. En primer lugar, el ejercicio eficiente del poder no excluye, sino que 'incorpora, la dimensión del consenso como insumo del proceso de toma de decisiones e implementación de políticas. En segundo término, el concepto de poder implicado en estas reflexiones no viene definido en términos de una causalidad lineal y mecánica. Por el contrario, en las sociedades complejas, donde aumenta el número y la variedad de los subsistemas sociales, ningún actor es capaz de disponer libremente de "todo" su poder; más bien, los distintos actores sociales, políticos y económicos poseen una "porción" de poder que ejercen estableciendo vetos cruzados sobre las decisiones de los otros actores y, por lo tanto cada actor debe tener en cuenta el conjunto de expectativas y estrategias de los otros al momento de la loma de decisiones (Luhmann, 1986: 199-218: Zolo, 1989: 40-41).

b) Gobernabilidad y legitimidad: la tradición del "buen gobierno". Desde una perspectiva distinta, las condiciones de gobernabilidad se han vinculado a una más lejana tradición del pensamiento político: la tradición de la justicia y de la legitimidad de un ordenamiento político-social, la tradición del respeto a derechos humanos y de la obligación gubernamental de proveer el bienestar general, en suma, la tradición del "buen gobierno". De acuerdo con esto, en la línea inaugural del pensamiento político que va de Platón a Aristóteles y se continúa incuestionada hasta Maquiavelo, la nota dominante viene dada por la preocupación de desentrañar las condiciones del Estado justo y establecer la mejor forma de gobierno. Al decir de Aristóteles, "nuestro propósito es el de considerar cual es la forma de asociación política que puede ser, entre todas, la mejor para quienes sean capaces de vivir lo más posible conforme a sus ideas de vida" (Aristóteles 1976: libro segundo, 173).

Esta impronta moral- en la constitución del buen gobierno es retomada en la edad moderna por la obra de Jean Bodino, quien una generación después Maquiavelo define la república como "el recto gobierno de varias familias, y de lo que les es común con poder soberano" (Bodino, 1576: libro 1, 11). Al enfatizar la noción de "recto gobierno", Bodino se coloca en el plano de la legitimidad, en el sentido de que el gobierno ha de actuar conforme a ciertos valores-morrales de razón, de justicia, de orden, encontrando su fin último, y su justificación, en la realización de esos valores.

Posteriormente, con base en el principio de que el

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