Estrategias Ambientales

CONVENIO ESPECIAL DE COOPERACIÓN FIDEICOMISO FAP — SINA “ASOCIACIÓN CONSEJO EMPRESARIAL COLOMBIANO PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE — CECODES”

CONSTRUCCIÓN DE UNA PROPUESTA PARA LA GESTIÓN AMBIENTAL SECTORIAL ORIENTADA A LAS NUEVAS TENDENCIAS DEL DESARROLLO SOSTENIBLE

Abril de 2004

ÍNDICE

INTRODUCCIÓN 3

PRIMERA PARTE

LIMITANTES Y OPORTUNIDADES PARA LOGRAR UNA EFICAZ GESTION AMBIENTAL SECTORIAL 4

SEGUNDA PARTE

METODOLOGÍA EMPLEADA 9

TERCERA PARTE — ANEXOS —

Anexo 1

PROPOSITO DE DESARROLLO SOSTENIBLE 12

Anexo 2

ELEMENTOS PARA ESTRUCTURAR LA GESTIÓN AMBIENTAL

SECTORIAL EN COLOMBIA 15

Anexo 3

PREGUNTAS DE ORIENTACIÓN PARA LOS GRUPOS DE TRABAJO 70

Anexo 4

INFORME DE LAS SESIONES DE CONCERTACIÓN 72

Anexo 5

PRESENTACIÓN ANTE EL MINISTERIO DE AMBIENTE VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL 118

INTRODUCCION

El presente informe final sintetiza y explica el trabajo realizado por el CECODES a través de los consultores Luis Fernando Macías, Abogado, y Manuel Felipe Olivera, Planificador Ambiental, en torno al convenio firmado entre MAVDT y CECODES para la construcción de una propuesta para la gestión ambiental sectorial.

La primera parte resume los principales hallazgos y propone al Ministerio las acciones a seguir. La segunda realiza una revisión de la metodología empleada, anunciando los anexos de soporte, resultantes éstos del desarrollo del convenio. La tercera parte contiene los anexos al presente informe.

PRIMERA PARTE

LIMITANTES Y OPORTUNIDADES PARA LOGRAR UNA EFICAZ GESTION AMBIENTAL SECTORIAL

Los elementos enunciados a continuación son la esencia de una gestión ambiental sectorial, sin cuyo abordaje a profundidad difícilmente podrá estructurarse una estrategia coherente y eficaz, corriéndose el riesgo por una parte, de continuar generando inequidades inter e intra sectoriales y regionales, y por otra, de fortalecer conflictos conducentes a que el país termine siendo gobernado en materia ambiental por las decisiones judiciales, muchas de dudoso fundamento técnico.

Cada enunciado sintetiza el análisis realizado durante las sesiones a partir del documento de Retos para la Gestión Ambiental Sectorial y se soporta en los anexos, mas no los transcribe. El desarrollo de cada enunciado es lo que permitirá al MAVDT estructurar, mediante un esfuerzo participativo y de consulta de muchos meses, una propuesta exitosa de gestión ambiental.

De orden conceptual

Entre los diferentes actores existe y persiste una gran confusión respecto al significado de gestión pública, gestión ambiental y gestión ambiental sectorial, siendo más confusa la dialéctica cuando se trata de diferenciar lo público de lo privado y de definir el alcance correspondiente, hasta el punto que unos actores confunden su rol con el de otros (por ejemplo actores públicos con privados).

El efecto de esta confusión es que la gestión ambiental termina desfigurándose para limitarla, con algunas excepciones, a la producción de normas por el lado público y a hacer caso omiso de la existencia de responsabilidades, salvo excepciones, por el lado privado. Es por lo tanto esencial hacer explícitas las expectativas, alcances y actores objetivo, cuando se intente poner en marcha cualquier tipo de gestión.

En materia de desarrollo sostenible, la situación es clara: no se entiende el significado y en general, en los campos público y privado se tiende a mencionar el concepto mas no a aplicarlo en su verdadera extensión y por consiguiente, a avanzar mediante planes de desarrollo o de inversión en direcciones carentes de principios, objetivos y metas de desarrollo sostenible. El efecto es el fortalecimiento de la gestión por inversión mas no por resultados orientados a la transformación del comportamiento de variables claves de desarrollo sostenible. En consecuencia, es esencial proyectar el país mediante objetivos y metas tangibles, mesurables, evaluables, de largo plazo, donde el componente ambiental se convierta en uno de los pilares y no se confunda con el concepto mismo. A manera de ilustración el anexo 1 resume una propuesta de propósito y objetivos, aún no validada, resultante del taller.

De tipo instrumental

Numerosas iniciativas han generado instrumentos de tipo legal y de tipo administrativo, particularmente durante la última década. Son en general, de poco dominio por parte de los usuarios y agentes gubernamentales, si no totalmente desconocidos (especialmente las normas legales). Se perdió en el camino la herramienta de divulgación pedagógica.

En relación con los instrumentos normativos, la evidencia indica que

i) la generación de estos instrumentos no responde a un propósito claro sino a un mecanismo de control de sujetos;

ii) el mismo tipo de origen conceptual de muchas normas las tornó obsoletas, porque pretenden intervenir en decisiones individuales o bien, se basan en conceptos de final de tubo;

iii) la carencia de soporte (razón de ser y propósito) de las normas junto con el crecimiento institucional y carencia al tiempo de memoria institucional, lleva a generar instrumentos contradictorios en el tiempo y a hacer inaplicables algunos;

iv) las normas en general no se enfocan a resolver nada, simplemente indican comportamientos;

v) ni las normas ni las instituciones tienen claro el efecto de las mismas normas sobre el ambiente o si generarán mejoras significativas o de algún tipo;

vi) se carece de metodología para formulación de normas;

vii) por facilidad se tiende a preparar normas genéricas más que sectoriales en el sentido productivo de la palabra y más bien por medios, desconociéndose los efectos de la aplicación de una norma sobre otro medio;

viii) la inseguridad jurídica es una amenaza para los usuarios, para la canalización de inversiones a través del TLC y para subsistir frente a la competencia bajo este tratado.

El país podrá tener muchas o mejores normas frente a otros con similares condiciones de desarrollo, pero el ambiente continúa en proceso de deterioro, especialmente en relación con las áreas urbanas, la disponibilidad de agua y la cobertura vegetal.

Es oportuno entonces repensar todo el universo normativo para actualizarlo, eliminando lo obsoleto, priorizando problemas, minimizando intervención en la aplicación normativa (sin establecer cómo debe resolver un problema un usuario) e implantando una metodología para la formulación de normas que debería partir de la razón de ser, del efecto esperado (metas ambientales), la evaluación económica y social de la aplicación, la claridad en el contenido para que pueda ser puesta en práctica, la relación con otros medios o recursos naturales, la relación con otras normas, la dinámica esperada o progresividad de aplicación, los criterios para desarrollo normativo por especificidad y competencia regional y local y la pedagogía para la puesta en práctica, no sin olvidar las relaciones internacionales.

Respecto a los instrumentos administrativos, los usuarios los desconocen o desestiman en su mayoría, carecen de metas, carecen de fundamento en cuanto al resultado esperado sobre el ambiente y en algunos casos donde se prevé participación presupuestal pública para la aplicación, los recursos no existen o son mínimos. Salvo excepciones parciales como el de la exclusión del IVA cuyo efecto sobre el ambiente tampoco se ha evaluado, ningún otro instrumento ha sido sometido a análisis concienzudo sobre aplicabilidad y efectos sobre el entorno. Es el momento de revisar la totalidad de los instrumentos disponibles sobre la base que éstos funcionan como una caja de herramientas, donde cada una tiene un uso especial pero todas pueden ayudar en un propósito, el cual aún es incierto en el país tanto en materia ambiental como en relación con el desarrollo sostenible.

De tipo operacional

Si bien es cierto que subsisten profundas diferencias en torno a la capacidad de diferentes usuarios para resolver sus problemas ambientales por autogestión o por obligación legal, también es cierto que están dispuestos a comprometerse con varias acciones, entre otras:

i) evaluación sectorial de los problemas asociados a insumos (especialmente agua) y residuos, con el fin de reducir unos y otros, incrementando eficiencias;

ii) ayudar en una estrategia de revisión masiva de instrumentos legales y administrativos;

iii) ayudar a diseñar e implantar una estrategia para forzar el cumplimiento normativo por parte de todos los actores;

iv) responder por procesos de autogestión;

v) acordar metas de mejoramiento respecto al uso de recursos naturales, solución de problemas, avances en el desarrollo sostenible.

Del lado de las autoridades ambientales varios elementos son trascendentales:

i) intervenir en la decisión sobre objetivo y definición de metas mensurables claves de desarrollo sostenible;

ii) coordinar la gestión pública ambiental y no ambiental, particularmente respecto a la expedición de normas, interpretación de las existentes y criterios de aplicación, evitando desequilibrios regionales, así como respecto a la generación sectorial de políticas

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