Panamá Fortalecimiento de la Estabilidad y la Transparencia Financiera y Fiscal

Documento del Banco Interamericano De Desarrollo

Panamá

Fortalecimiento de la Estabilidad y la Transparencia Financiera y Fiscal

(PN-L1100)

Análisis Económico

Contenido

I.        Introducción y Marco de referencia

II.        Metodología y Supuestos

III.        Valoración del Beneficio Económico

IV.        Análisis de Sensibilidad

V.        Conclusiones

1. Introducción y marco de referencia

1. Panamá ha tenido un fuerte crecimiento económico impulsado en su mayor parte por la inversión, especialmente la relacionada con la expansión del Canal de Panamá (CdP)^[1]. Entre 2007 y 2011 el país ha tenido un crecimiento anual del PIB real cercano al 9%. En el 2012 el PIB real creció un 10,7% impulsado por la fuerte actividad en los sectores del comercio, la construcción, así como el transporte, el almacenamiento y las comunicaciones. El déficit por cuenta corriente en 2012 fue del 9% del PIB y se financia principalmente a través de una elevada Inversión Extranjera Directa (IED).
2. El crecimiento de Panamá se ha visto acompañado por el desarrollo de un marco de sostenibilidad fiscal y macroeconómica, que se ha institucionalizado en la Ley 34 de Responsabilidad Social y Fiscal (LRSF)^[2]. Los diferentes análisis de sostenibilidad realizados por el FMI muestran que los niveles de deuda de Panamá son sostenibles a medio y largo plazo bajo diferentes escenarios de riesgo (Artículo IV, 2012, 2013).
3. Panamá es un importante centro bancario regional con un alto nivel de profundización financiera (en 2012 los activos totales del sector bancario superan el 266% del PIB) y niveles adecuados de capitalización, liquidez y rentabilidad^[3]. Estos buenos fundamentos, junto con elevados niveles de los depósitos (88% del PIB en 2012), una estructura diversificada de propiedad (52% de los activos controlados por bancos extranjeros) y poca vinculación con el sector bancario europeo, contribuyeron a la rápida recuperación del flujo de crédito que acompañó a la recuperación económica tras la crisis financiera internacional de 2008. En 2012, el crédito al sector privado creció al 14% en línea con el crecimiento del PIB. Aunque el sector financiero es principalmente bancario, también son relevantes los activos de las casas y agencias de valores, el sector de seguros y el de las cooperativas de ahorro y crédito (con activos totales del 10%, el 5% y el 4,5% del PIB, respectivamente).
4. Los elevados vínculos financieros y comerciales de Panamá con el resto del mundo incrementan su vulnerabilidad ante perturbaciones externas de tipo macroeconómico y financiero. A su vez, Panamá también es vulnerable a desastres naturales de tipo catastrófico que pueden tener un fuerte impacto económico^[4]. Aunque Panamá cuenta con buenos fundamentos macroeconómicos para contrarrestar el impacto de estas perturbaciones^[5], una reversión de los flujos de capital o una reducción en el crecimiento de socios comerciales clave^[6] podría tener importantes implicaciones sobre la estabilidad del sistema financiero y el crecimiento^[7]. El desarrollo de instrumentos para gestionar estos riesgos es si cabe más relevante dado la incertidumbre financiera y monetaria internacional, y la ausencia de autoridad monetaria y la dolarización en el país. Es por este motivo que los organismos internacionales destacan la administración de los riesgos financieros y fiscales como el reto de política fundamental del país (FMI, 2013).  

1. En este contexto, el Gobierno de la República de Panamá (GORP) considera importante continuar desarrollando una estrategia integral para reducir la exposición y las consecuencias de la materialización de riesgos macro-financieros, fiscales, y climáticos. En relación a este aspecto, la experiencia internacional reciente muestra la importancia del manejo integral de riesgos (MIR)^[8] por parte de las autoridades públicas para reducir los efectos que los perturbaciones exógenas de tipo macroeconómico, financiero o climático puedan tener sobre la hoja de balance del país y, por tanto, sobre su capacidad de cumplir con sus funciones fundamentales de promover el desarrollo económico y social.
2. El desarrollo de estrategias y la construcción de capacidades y herramientas para la gestión financiera de los principales riesgos que enfrenta la hoja de balance de un país es una parte fundamental del proceso de construcción institucional conducente hacia un desarrollo económico más equilibrado con un mejor balance entre el crecimiento económico y la exposición a riesgos. El MIR debe ir destinado a reducir el impacto fiscal esperado de una perturbación exógena. En este sentido, la definición de la estrategia de gestión financiera de riesgos debe articular dos dimensiones básicas^[9]: (i) los riesgos derivados de la hoja de balance del país (riesgos soberanos^[10]); y (ii) los riesgos originados en el sistema financiero (riesgos sistémicos^[11]).

1.  El Gobierno de Panamá considera muy importante perfeccionar su marco de gestión macrofinanciera y fiscal mediante la incorporación de las mejores prácticas internacionales en la materia, con el objetivo de reducir el impacto fiscal esperado de eventuales perturbaciones exógenas que, en el caso de Panamá, son sobre todo de tipo macroeconómico, financiero y desastres naturales. Este planteamiento es plenamente consistente con los análisis y recomendaciones de los organismos internacionales (FMI, BID).  
2. Dicha estrategia integral requiere identificar los efectos de principales riesgos sobre el país. En el caso de Panamá, cabe destacar la importancia de perturbaciones provenientes de desastres naturales, crisis bancarias de liquidez, y flujos comerciales y financieros internacionales (Artículo IV, 2013). Estos riesgos, cuyo momento e intensidad opera en gran medida al margen del control del gobierno, pueden impactar significativamente la hoja de balance del sector público tanto por el lado de los activos como de los pasivos (lo que justifica estrategias financieras integradas de gestión de riesgos)^[12].

En vista de lo anterior, el gobierno busca fortalecer la regulación y supervisión en el sistema financiero (bancario y no bancario) a los efectos de prevenir y mitigar los efectos sobre las finanzas públicas y la economía real de perturbaciones de tipo macro financieras^[13]. Adicionalmente, también se apunta al fortalecimiento de la transparencia financiera dado que la acumulación de riesgos (operativos, de crédito, legales y reputacionales) crece en ausencia de mecanismos destinados a promover la transparencia y la calidad de la información en el sistema financiero^[14].  

1. Dicha estrategia integral incluye, por un lado, el control de los riesgos derivados de la hoja de balance del país; es decir, el riesgo soberano, definido como el riesgo de que el país no pueda hacer frente a sus obligaciones financieras. Por otro lado, incluye el manejo de los riesgos (sistémicos e idiosincráticos) originados en el sistema financiero; es decir, la preservación de la estabilidad financiera. Un marco adecuado de marco de gestión financiera y fiscal debe desarrollar los instrumentos necesarios para el control de ambos aspectos.
2. En virtud de lo expuesto, el programa bajo consideración busca apoyar al país en las áreas indicadas y consta de dos operaciones. La primera tiene como objetivo definir el marco legal de las reformas, y la segunda desarrollar los instrumentos  para su aplicación efectiva. La primera operación, así como el programa en su conjunto, se estructurará en tres componentes: (i) estabilidad macroeconómica; (ii) estrategia de manejo de activos y pasivos públicos, y; (iii) fortalecimiento de la estabilidad financiera.

1. En cuanto a la estrategia del gobierno de Panamá, el programa es consistente con la estrategia definida en su Plan Estratégico de Gobierno 2010 - 2014, y que contempla entre sus prioridades el fortalecimiento del sector financiero para preservar la estabilidad de las finanzas públicas. En cuanto a la estrategia del BID con el país, el programa es consistente con la estrategia de país (GN-2596). El objetivo de mitigar los riesgos macro fiscales es coherente con el objetivo estratégico de “mejorar la gestión y la eficiencia del gasto público”. El programa también es consistente con el Noveno Aumento General de Recursos del Banco (GCI-9, por sus siglas en inglés) y su prioridad sectorial de impulsar “Instituciones para el crecimiento y el bienestar social”.

1. Metodología y Supuestos

Metodología

1. Con el fin de evaluar los beneficios del programa el análisis desarrolla un modelo basado en la perspectiva de que el MIR descripto anteriormente conlleva a: (i) una reducción del componente idiosincrático de la probabilidad de recibir perturbaciones macro financieras externas; (ii) una mejor adecuación de la economía ante la potencial materialización de los riesgos macro-financieros, reduciendo el potencial impacto negativo y facilitando la recuperación posterior de los niveles de actividad, y; (iii) una mayor protección frente a las consecuencias negativas de los riesgos climáticos y una más rápida reversión de las mismas en caso de su materialización. El programa deberá considerarse eficiente y viable si y solo si el valor presente neto (VPN) de los beneficios resultantes del mismos, menos sus costos, es igual o mayor que cero (≥ 0).
2. El presente análisis corresponde al programa en su conjunto, suponiendo que los distintos componentes indicados  (estabilidad macroeconómica; estrategia de manejo de activos y pasivos públicos, y  fortalecimiento de la estabilidad financiera), dada la naturaleza complementaria de los distintos componentes del programa.
3. La lógica del modelo se explica a continuación:

1. [pic 1]

Donde:                

: costo de afrontar una perturbación macroeconómica significativa (crisis) en ausencia del programa.[pic 2]

: costo de afrontar una perturbación macroeconómica significativa (crisis) con el programa.[pic 3]

: probabilidad condicional de afrontar una perturbación macroeconómica significativa (crisis) en ausencia del programa.[pic 4]

: probabilidad condicional de afrontar una perturbación macroeconómica significativa (crisis) con programa.[pic 5]

: costo del programa (monto de la operación)[pic 6]

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