Descentralización En Chile

El proceso de Descentralización en Chile y las fronteras de la ciudadanía: Estudio de Caso.

INTRODUCCION

En el proceso de descentralización va incorporado un elemento que permite pensar en la cualificación de los procesos de desarrollo económico, es decir junto con las reformas administrativas y de gestión institucional que impone la realidad de la Globalización, queda espacio para preguntarse ¿Cuál es la cultura ciudadana en la que se reciben dichas reformas?, ó ¿Cuáles son las limitantes y potencialidades que se encontrarán en la cultura mencionada para realizar una participación sustantiva, en el marco de un proceso de descentralización que puede interpretarse de modos contrapuestos?, por otro lado ¿Cómo perciben estos procesos los actores sociales?, ¿Qué experiencias están resultando efectivas y desde las cuales se pudiesen rescatar elementos para nuevos modelos de sociedad? y por último ¿ Qué hacer con las políticas sociales en este contexto? Estas son algunas de las interrogantes que guían este trabajo y sobre lo que se espera lograr un mayor conocimiento.

Existe un claro reconocimiento por un amplio espectro social que en el comienzo de un nuevo siglo la descentralización alude a un fenómeno que forma parte del paisaje del llamado postfordismo o post era Estado Bienestar, la disputa conceptual por precisar sus contenidos la pone en el debate por lograr una profundización de la democracia (MIDEPLAN, 1996), la construcción de ciudadanía (Palma, 1998), la gobernabilidad (CLAD, 1998) y el Desarrollo Local (Arocena, 1995).

Frente a la constatación de la existencia de diversos enfoques y énfasis ¿Cómo definir la Descentralización?. Una opción es la que enfrenta el contenido de la descentralización a partir de establecer la distinción entre esta y otros términos relacionados, por ejemplo en Abalos y Hernández (1995) se define en primer término la desconcentración, esta sería el "traspaso de atribuciones y recursos desde los niveles superiores a otros intermedios o inferiores dentro de la misma institución", mientras que descentralización sería "...impulsar un proceso de adecuación del aparato público, que modifique la realidad centralizadora en pos de la transferencia de competencias desde el ente administrativo central a entes jurídicamente diferenciados de aquel - y agrega - dotados de personalidad jurídica y patrimonio propio, que no le estén jerárquicamente subordinados, sino sometidos a supervigilancia...". Ciertamente que este es el contenido que el discurso del Gobierno chileno ha desarrollado para establecer un límite preciso a una transformación que aparece como un proceso inédito y distinto a la reconocida tradición centralista de este país. Para agregar otro concepto a los ya señalados agregamos el de deslocalización, del Manual para la Gestión Regional (1994) , esto es "el acto de trasladar desde un lugar a otro del territorio actividades productivas, de servicios o de administración".

En el informe de la conferencia electrónica sobre Descentralización en América Latina (Rodríguez, 1994), se publica una síntesis de los intercambios entre una veintena de expertos del continente y en la cual se responde a la interrogante: Tipo de descentralización o ¿partes de un mismo proceso?, En este informe se distinguen los siguientes tipos de descentralización: desconcentración, delegación y devolución. La desconcentración corresponde a una " asignación de funciones específicas, manteniendo la responsabilidad total en manos centrales", la delegación es " la forma de descentralización que tiene lugar cuando los entes paraestatales u otras agencias gubernamentales semiautónomas reciben responsabilidad de ejecutar o mantener inversiones sectoriales" y por último la devolución sería asignar " a los gobiernos locales responsabilidades de ejecución global de proyectos y/o mantenimiento de operaciones sobre una base de autosustentación" implica en otras palabras "la transferencia de tareas a entidades territoriales subnacionales a las cuales se les traspasa las tareas y las responsabilidades políticas". Sin embargo, el informe citado concluye indicando que más que tipos de descentralización son partes de un mismo proceso. Como se aprecia definir que es la descentralización se torna complejo, y ello porque detrás de este proceso en marcha, se debaten los nuevos modos de organización política de la sociedad de la era de la globalización, en que el modo de producción dominante impone la discusión sobre el modo de regulación.

Sin embargo la complejidad de fenómeno no ha quitado la posibilidad de los esfuerzos de síntesis, Salazar (1997) propone un modo de ordenar la discusión sobre los sentidos y alcances del tema, en el marco de las ciencias sociales, el autor refiere a la descentralización como un proceso que pese a tener un origen en la necesidad del modelo de desarrollo de adaptarse a una nueva condición de producción, se agrega el hecho de que para el propio modelo que lo impulsa es un fenómeno de naturaleza desconocida. En este sentido se plantea que pese al alto grado de experticia lograda por el modelo liberal en materia de control y administración del macrosistema, en el terreno de lo micro existe un descuido que lleva a la falta de elementos que no le permiten operar en esas realidades. Salazar indica en todo caso que junto con el esfuerzo de adaptación del modelo liberal también se genera el germen de la transformación social en el hecho de que los actores locales también estaría frente a un escenario inédito para avanzar en la construcción de ciudadanía, ya que la falta de experticia del modelo provoca espacios o intersticios de acción, por donde pueden entrar procesos humanizadores, con un abanico de experiencias y discusiones que marcan un proceso dinámico y aparentemente sin patrones establecidos.

En un sentido similar, José Luis Coraggio (1992), define claramente este fenómeno en nuestro continente, el autor habla de dos corrientes de descentralización, aludiendo a dos énfasis distintos, con los cuales se hace la lectura del fenómeno y que por naturaleza derivan en modelos de desarrollo de signo opuesto. Por un lado estaría el énfasis en la profundización de la acción del libre mercado en los niveles locales, para lo cual el modelo neoliberal requiere nuevas unidades territoriales de gran dinamismo y flexibilidad lo que se asegura neutralizando en los territorios el poder centralista del Estado, la idea es que son los mercados los que deciden según las ventajas comparativas de cada lugar, cuales son las diversas dinámicas microeconómicas que deben estructurase para insertar la localidad en la globalidad, el Estado es garante de la buena marcha de ello. Por otro lado está la corriente que postula que el territorio local (y dentro de ello la descentralización), debe rescatar la iniciativa de actores que un sistema globalizado pierden identidades y protagonismo, un factor que restablece desde abajo las condiciones para que emerja un proyecto de sociedad humanizante y no concentrador. Surgen desde abajo, las autonomías subnacionales estableciendo la justicia social y económica, a esto lo llama proyecto democratizante.

En estos esfuerzos de síntesis ponen en juego un concepto de participación sustantiva como un modo real de ejercicio de la ciudadanía, lo cual debe ser también articulado con una concepción de desarrollo local en que los actores sean agentes reales y efectivos del desarrollo, ya que estos como sujetos activos de ciudadanía deben liderar la construcción de identidades y proyectos locales, que permitan que la descentralización logre objetivos de progreso social.

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