Fallo Promenade

Promenade SRL. c/ Municipalidad de San Isidro s/ demanda contencioso – administrativa.

CSJN, Fallos: 312:1394

SUMARIOS:

RECURSO EXTRAORDINARIO: Requisitos propias. Cuestiones no federales. Sentencias arbitrarias. Procedencia del recurso. Falta de fundamentación suficiente.

Corresponde dejar sin efecto la sentencia que, basándose exclusivamente en el principio de la “inderogabilidad singular de los reglamentos”, sostuvo que el Concejo Deliberante del Municipio demandado no pudo válidamente apartarse de sus propias reglamentaciones urbanísticas generales, al dictar las ordenan-zas que autorizaron al departamento ejecutivo a aprobar un proyecto, siendo que tal principio no se aplica a los actos normativos de sustancia legislativa, como son las ordenanzas municipales.

ORDENANZAS MUNICIPALES.

― El principio de la “inderogabilidad singular de los reglamentos” no se aplica a los actos legislativos de sustancia normativa, como son las ordenanzas municipales, respecto de las chales cobran plena vigencia las reglas generales de “lex posterior derogat prior y lex specialis derogat generalis”.

― Las ordenanzas emanan de un órgano de gobierno elegido por el sufragio popular; es, como la ley, una expresión “soberana” de la voluntad popular, de la voluntad comunitaria organizada.

REGLAMENTO MUNICIPAL.

El reglamento, que en la estructura municipal es producto de la voluntad de loa órganos ejecutivos (intendente, secretarios y funcionarios dependientes) pertenece a la esfera de la “administración”, que es una organización instrumental de gestión, tiene carácter vicarial y subordina permanentemente su voluntad a las normas dictadas por los representantes directos del pueblo.

DAÑOS Y PERJUICIOS: Responsabilidad del Estado. Generalidades.

― Si el dictamen del Asesor General de Gobierno, previo a la sanción de la ordenanza derogatoria, sostuvo que la autorización para construir no estuvo viciada, en su origen, de ilegitimidad manifiesta, no puede argüirse sobre la irregularidad patente de las autorizaciones concedidas a la actora, con el objeto de negarle todo derecho a la reparación de los perjuicios que le irrogó la actuación del municipio demandado.

― El dolo o culpa del particular -o su ausencia- son datos a computar para establecer la responsabilidad de la comuna que, a través de sus órganos constitucionales de gobierno, autorizó en su momento una obra y con tal proceder, llevó a que se realizaran inversiones luego frustradas por el retiro del permiso de construcción.

MUNICIPALIDADES.

La generalización de las excepciones a las normas generales del Código de la Edificación, aunque no resulten hábiles para fundar un derecho sobre precedentes administrativos donde la ley hubiese sido quebrantada, sirve sin embargo plenamente para evaluar la apariencia de legitimidad (regularidad) de las ordenanzas autorizatorias y la conducta asumida por la actora.

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DICTAMEN DE LA PROCURADORA FISCAL

Suprema Corte:

-I -

La empresa “Promenade S. R. L.” promovió demanda contra la Municipalidad de San Isidro, Provincia de Buenos Aires, por cobro de los daños y perjuicios que le causó la revocación, mediante la Ordenanza ne 5203, del permiso de construcción de un centro habitacional, comercial y cultural, “Paseo de Fátima”, obra parcialmente ejecutada.

Señaló la actora que, en el año 1974, inició un expediente de consulta ante la Municipalidad demandada (Expte. 08767-S-1974), sobre la posibilidad de realizar la construcción cuyo proyecto se acompañaba, atento que el Código de Edificación vigente por entonces calificaba como “zona parque” el área de emplazamiento elegido. En razón de la magnitud de la inversión que suponía el proyecto -agregó- no podía adquirir el terreno en que se levantaría, sin tener la seguridad jurídica de contar con la aprobación reglamentaria de los órganos competentes comunales.

Previos los informes de las oficinas técnicas del Municipio, el Concejo Deliberante sancionó la Ordenanza N24744, el 16 de setiembre de 1974, mediante la cual se autorizó al Departamento Ejecutivo a aprobar el mencionado proyecto. Aclaró la accionante que, si bien había encarado la solicitud de autorización por vía de “excepción” a la normativa edificatoria vigente, y así también lo había considerado el Departamento Ejecutivo en su mensaje N2 231, en cambio el Concejo Deliberante suprimió, al sancionar la ordenanza, el concepto de excepción, por lo que pudo razonablemente entenderse que el Cuerpo había modificado el Código de Edificación, en la calificación como “zona parque” del predio en que se levantaría la obra. Máxime cuando tal modificación -agregó- suprimía una verdadera anomalía normativa, abiertamente alejada de la realidad morfológica urbana, tratándose de un área densamente comercial de la localidad de Martínez, sobre la Avenida del Libertador General San Martín en su intersección con la calle Alvear.

Promulgada la Ordenanza por decreto N° 496, el 27 de diciembre de 1974 la Municipalidad aprobó los planos respectivos.

En el curso del año 1975, por una nueva ordenanza (N2 5003/75), se autorizó que en el mismo edificio, una vez construido, funcionaran instalaciones destinadas a sala de conferencias, convenciones, exposiciones, cine y teatro.

Diez meses después -agregó-, cuando las obras habían avanzado aproximadamente en el 65 % del total, el Intendente Municipal “de facto” dictó el decreto n9 317, de fecha 12 de abril de 1976, ordenando paralizarlas hasta tanto se revieran los antecedentes y circunstancias que dieron origen a la Ordenanza N2 4744/74.Por decreto n2 559/76 se creó una “Comisión Investigadora ad-hoc y ad-honorem”, para que realizara las más amplias investigaciones a que hubiere lugar, ten-dientes a determinar la eventual responsabilidad administrativa y/o penal que pudiera emerger de la sanción de las ordenanzas cuestionadas.

Señaló la actora que el informe de la Comisión Investigadora concluyó en la existencia de irregularidades en el procedimiento de sanción de la Ordenanza N247474, pero sin imputar a persona alguna la comisión de actos dolosos, negligentes o culpables” como era de su ineludible obligación hacerlo, para que el imputado tuviera oportunidad de ejercer su derecho de defensa”. Tampoco lo hizo el Intendente Municipal; recibido el informe, no formuló denuncia alguna ni ordenó sumario para sancionar disciplinariamente a los presuntos responsables.

En cambio, previo dictamen de la Dirección General de Asuntos Legales del Municipio, el Intendente “de facto” elevó -a la gobernación- con el mensaje N2 15, de fecha 19 de octubre de 1976, un proyecto de ordenanza derogando por razones de ilegitimidad las Ordenanzas N2 4744 y 5003. Atento la disolución del Concejo Deliberante, debió seguirse el trámite establecido por el artículo 10 de la ley 8613.

Advirtió la actora que el gobernador “de facto” no suscribió el proyecto elaborado por la Municipalidad y pasó las actuaciones a dictamen de la Asesoría General de Gobierno, la que se expidió con fecha 28 de octubre de 1976; dictamen que constituyó el antecedente inmediato y necesario de la llamada Ordenanza N2 5203/76, origen de los daños y perjuicios cuyo resarcimiento se persigue. Consideró sustancialmente el Asesor de Gobierno:

a) que no existían “vicios de entidad suficiente para afectar la validez de las ordenanzas dictadas, por haberlo sido, en efecto, por autoridad competente en materia que le es propia (art. 24 y siguientes, ley 6769) y que está facultada para dictar su reglamento interno”. “El apartamiento de las normas que debían preceder a su sanción -dijo el órgano consultivo- quedó convalidado a través de la aprobación que dio el cuerpo deliberativo, sin que en la sesión respectiva edil alguno haya formulado objeción”.

b) que la disposición, en cuanto a sus formas, no padece de ilegitimidad, entendiendo por tal lo que no está conforme o no encúadra en la ley, por ausencia de algún requisito o elemento para condicionar la legitimidad de alguna decisión:

c) que, por lo tanto, mientras no se pruebe -por decisión de autoridad competente-la comisión de algún ilícito, civil o penal, cabe concluir que la Ordenanza ha abrogado, para la edificación de que se trata, las normas pertinentes del Código de Edificación.

d) Que no obstante la conclusión a que arribó respecto de la validez de las ordenanzas cuestionadas, el Asesor de Gobierno sostuvo que no existía impedimento jurídico para que el gobernador las deroga-se, en uso de facultades expresas, así como que no correspondía indemnizar los daños que tal derogación provocara, si se atiende al privilegio y enriquecimiento desigual que importó la construcción de un mayor número de viviendas que las permitidas por el Código de Edificación (ver fs. 153/155, 12 cuerpo).

Sobre la base de ese dictamen -señaló la demandante- el gobernador “de facto” dictó la Ordenanza n2 5203/76, en cuyo considerando quinto se hizo constar expresamente que la derogación se sancionaba por razones de necesidad y conveniencia.

Concluyó, la actora, en mérito a los antecedentes relacionados:

1. – que las Ordenanzas N2 4744/74 y 5003/75 fueron legítimas, legalmente válidas y generadoras de derechos a su favor, los que se encuentran protegidos por la ley y garantizados por la Constitución Nacional (arts. 14 y 17) y la Constitución Provincial (arts. 9 y 27).

2. – que el art. 12 de la Ordenanza N2 5203/76, derogó a las anteriores por razones de necesidad y conveniencia (interés público), o sea, de mérito y oportunidad.

3.

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